中国适应跨世纪发展的行政管理研究
唐铁汉
一、坚持以邓小平理论为指导，着眼于跨世纪的发展
党的十五大把邓小平理论作为全党的指导思想和行动指南写进了党章，号召广大党员和人民群众高举邓小平理论的伟大旗帜，开创现代化事业的新局面。继续推进改革开放，建立社会主义市场经济体制，实现跨世纪的发展，是摆在我们面前光荣而艰巨的历史任务。跨世纪的发展，不是一般性的发展，而是历史性的跨越式的大发展。这种大发展必然要求经济基础和上层建筑与之相适应，进行更深一步的改革。因此，我们进行理论研究的着眼点要放在跨世纪发展的要求上，我们的指导思想要定位在坚持和发展邓小平理论上。十一届三中全会以来，我们的改革开放和现代化建设取得的举世瞩目的成就，最根本的就是靠邓小平理论的指导。同样，把有中国特色的社会主义事业全面推向21世纪，也必须依靠邓小平理论的指导。实践证明，邓小平理论是我们党的最大的思想政治优势。我们要紧紧围绕十五大的主题，在全面、正确地理解和掌握邓小平理论科学体系和精神实质上下功夫，特别要深入学习和研究邓小平行政理论，研究邓小平关于政治体制改革和行政管理体制改革的理论，并把它与跨世纪发展中的重大问题及新的实践紧密结合起来。也就是说，理论研究只有适应新形势新任务的要求，才能有生命力。应该说，近几年来我们对邓小平行政理论的研究取得了很大的进展，对政府管理的实践起到了有力的促进作用。但总的看，还有待于继续深入，特别是要从跨世纪的发展对政府管理的要求出发，进一步深化认识。
二、突出重点、抓住关键，加强对行政管理理论与实践的研究
在新的历史时期和新的形势面前，执政党如何正确地执政和行政，如何使政府管理实现现代化、科学化和法制化，始终是我们需要认真研究和解决的问题。以党的基本路线为主线，以政府工作为主题，以改革开放和发展市场经济中的关键和难点问题为重点，深入开展行政管理理论的研究，是我们理论工作者义不容辞的责任。我认为，我们应该着重把握以下几个方面：
1.把握经济体制改革与政治体制改革的进程，深入研究建立具有中国特色行政管理体制的新情况、新问题。首先，要研究适应现代化事业需要的新的行政管理体制的特色。邓小平指出，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。那么我们就要研究，这个具有新特点的行政管理体制和方式有哪些独到的地方，它是怎样继承马克思主义的基本原理又加以创新的，与传统的社会主义有哪些不同；它的内涵与外延是怎样构成的，是受哪些相关因素制约的；它的理论特点和实践特点是如何表现的，等等。其次，要研究建立新的行政管理体制的方式和途径。邓小平指出，为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多。我们要不断总结经验，深入调查研究，集中正确意见，从中央到地方，积极地、有步骤地继续进行改革。由此可见，改革是建立具有中国特色的行政管理体制的根本途径和方式。但是，改革不是简单的过程，而是复杂的渐进的系统工程。因此，我们要深入研究行政管理体制改革在政治体制改革中的地位和作用，它与政治体制改革和经济体制改革的关系；深入研究行政管理体制改革的指导思想、基本原则、方法步骤；深入研究进行改革的长期目标和阶段性目标，以及它与贯彻党的基本路线及实现社会发展战略的内在联系。另外，还要研究建立新的行政管理体制中的新情况和新问题。建立具有中国特色的行政管理体制是前无古人的事情，它是在改革开放的大环境中进行的，是在世界经济全球化和科学技术加速发展的大趋势中进行的。实践证明，改革越深入，深层次的矛盾暴露越充分，解决的难度就越大。而且，行政管理体制改革作为政治体制改革的重要内容，具有敏感性、复杂性和艰巨性，可谓“牵一发动全身”。因此，就要求我们深入研究改革过程中特色与一般的关系、现象与本质的关系、局部与全局的关系、当前与长远的关系、需要与可能的关系，等等。
2.紧紧抓住在市场经济条件下发挥政府作用这个历史课题，深入研究如何转变政府职能，实现宏观调控。市场经济条件下的政府作用问题是一个历史性和世界性的重大课题。自从市场经济产生以来，有关政府的职能和作用就成为各个时代经济学家和经济学派探索和研究的重要问题。以西方国家为例，在搞市场经济的过程中一直围绕政府作用做文章，形成了许多流派，主要是国家干预主义和自由主义两大流派。本世纪以来，发达国家普遍经历了由传统自由放任到现代国家干预的变化过程，对政府职能从多方面进行调整和强化，以缓解市场自发调节所带来的经济和社会矛盾。特别是到了经济全球化、信息化的今天，这个问题又赋予了新的内容。不论是发达国家、发展中国家，还是体制转轨中国家，都在积极探索有效发挥政府作用的途径和方法。特别需要指出的是，不久前在世界一些国家发生的金融危机，使人们对政府在经济发展中的作用问题重新进行反思。这就告诉我们，政府作用问题是我们在行政管理体制改革中必须着力解决的大问题。我认为，我们起码要搞清以下几个问题：第一，历史地考察政府作用同经济发展阶段、市场发育程度的关系。研究不同条件下政府作用有哪些不同，其差异的表现和特点怎么样，有哪些内在的联系。第二，研究政府作用与政治体制、历史文化传统的关系。考察和分析在不同的时期、不同的经济体制下政治体制和历史传统对发挥政府作用的影响与制约的方式、程度及特征。第三，研究政府作用的形态和范围。分析政府作用随着生产力的发展和市场竞争力的增强而变化的情况；研究政府作用的范围如何界定，它与经济结构调整、科学技术发展是什么关系，有什么规律可循。第四，研究中央政府进行宏观调控的方式、特点及效果，以及地方政府如何在中央的宏观调控下创造性地工作。分析不同国家的政府是如何界定、运用和扩大经济管理权的；它们对经济宏观调控的方式和手段怎么样，怎样把市场机制的“无形的手”与政府宏观调控的“有形的手”有机地结合起来。从我国的实际出发，我们应该怎样在充分发挥市场作用的同时，实施有效的宏观调控；政府的宏观调控如何符合市场经济的运行规律；如何按照市场经济对宏观调控的要求，加快政府职能的转变。第五，研究在跨世纪的发展中如何有效地发挥政府作用。探讨和分析在建立社会主义市场经济体制的过程中，怎样做到既要加快培育市场机制、加快经济的发展，又要保持社会稳定；既要改革计划经济体制，又要实施有效的宏观调控；既要对外开放，又要在国际竞争中注意国家安全；既要实现高效率，又要实现共同富裕，等等。
3.正确认识现代科学技术和世界经济发展的大趋势，深入研究如何建立精干、高效、廉洁的政府。当前，世界格局多极化、经济全球化、科技发展高速化，已经成为大的趋势。在这个大趋势下，经济结构的重组在加快，同时行政改革也成为一股新的潮流，如前所述，许多国家都在重新认识政府的作用，并通过改革使之与新形势相适应。现在，在邓小平理论的指导下，按照党的十五大提出的要求，我们正在积极推进政府机构改革。我们应该抓住这个机遇，从理论与实践的统一上深入研究如何建立人民满意的精干、高效、廉洁政府的问题。
首先，要研究世界形势的发展对政府机构改革提出的新要求，包括现代经济发展对公共管理在促进社会进步、国家基础设施建设、可持续发展和法制建设等方面的新要求；以及对建立精干、高效、廉洁政府在历史动因、指导思想、政策制定和措施保障等方面的新要求。
其次，要研究世界范围内行政改革特别是机构改革的特点和趋势。研究和分析一些国家怎样追求民主化和高效率、重塑政府形象；如何大力裁减冗员，通过调整权限、明确职责、实行法律定员、加强监督，促进政府工作的优化；如何适应信息化发展的趋势，实现管理手段和方法的现代化等。
再次，要研究我国推进政府机构改革的重点和难点问题。
邓小平指出，精简机构是一场革命，关系到现代化事业和社会主义事业的前途。由于机构改革牵涉面广、政策性强，因此必须坚持正确的指导思想和原则，有组织有领导、积极稳妥地进行。现在，国务院提出的机构改革方案是一个过渡性的方案，就是说，机构改革不是一次就能最终解决问题的，它要随着市场经济的发展而不断深入。所以，我们不仅要立足于现在，而且要考虑长远。我们要深入研究和分析：如何按照发展社会主义市场经济的要求，切实转变政府职能，解决党政不分、政企不分的问题；如何按照权责一致的原则，明确政府部门的职责权限，下放权力，正确处理中央与地方的关系；如何按照精简、统一、效能的原则，精简机构，提高效率；如何按照依法行政的要求，加强制度和法制建设，做到机构、编制、工作和组织程序的法定化；如何按照建立有中国特色行政管理体制的要求，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍。
4.从为人民服务的根本宗旨出发，深入研究新时期政府管理行为和方式的变化及规律。群众路线和群众观点是我们在新形势下执政和行政的出发点和落脚点，全心全意为人民服务是政府管理的根本宗旨。我们进行行政管理体制的改革，一个重要的目标就是发展社会主义民主，充分调动群众的积极性。
我们实施政府管理，也必须从人民群众的根本利益出发，不断满足他们日益增长的物质文化生活的需要。因此，首先要研究新时期人民群众作为改革开放和现代化建设主体的状况，分析建国以来我国社会阶级状况的变化及其呈现的新特点，搞清楚怎样依靠人民群众去进行行政管理体制的改革和实施政府管理。其次，要研究新时期人民群众的利益需求及其变化。随着生产力的发展和现代化建设的深入，人民群众的利益需求的层次和水平也不断提高。我们的任务，就是要正确认识人民群众的利益需求，领导和帮助他们自己动手，争取和创造富裕幸福的生活。同时，根据群众的愿望和根本利益制定路线、方针和政策，并引导群众正确处理个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系，把党的政策变成自觉的行动。三是要研究人民群众对执政和行政的要求。一方面，要研究执政党的特点及执政方式的变化规律；一方面，要研究分析干部队伍的状况及人民群众对廉政勤政的要求。要从改革开放的大环境出发，认真探讨政府管理的体制、机制、程序、制度、监督、内外部条件等一系列问题。四是要总结群众创造的新经验。群众在行使管理国家事务和社会事务的过程中，在改革开放和现代化建设的实践中，创造了许多经验，这些经验是政府进行管理和科学决策的基础和前提条件。我们的责任，是善于在调查研究的基础上，总结群众的经验，把它加工提高，上升到理论与政策的高度，进而指导实践。五是要研究新形势下正确处理人民内部矛盾的问题。在改革开放和社会主义市场经济深入发展的新形势下，人民内部矛盾呈现出异常复杂的情况，这与小生产等习惯势力的惰性、计划经济体制的惯性以及利益机制的刚性是紧密联系在一起的。这个问题处理不好，就会影响稳定和大局。因此，我们要深入研究新形势下人民内部矛盾的表现、特点和原因，认真分析和总结带有规律性的东西，进而研究和提出政府加强管理和解决矛盾的对策和办法。
5.认真贯彻依法治国的基本方略，深入研究如何加强民主与法制建设，坚持依法行政。通过改革，处理好法治与人治的关系，坚持依法行政，进一步发展社会主义民主，这是邓小平反复强调的重要思想。党的十五大把依法治国、建设社会主义法治国家，作为党领导人民治理国家的基本方略提了出来，这是认识上的伟大的飞跃。我们研究行政管理体制的改革，必须研究如何在发展社会主义市场经济中加强民主和法制建设。
第一，要深入研究行政法制建设与社会主义初级阶段基本国情的关系。在这个历史阶段，我国的社会主义经济制度还不成熟不完善，建设高度的社会主义民主政治所必须的一系列经济文化条件还不充分，这是由初级阶段的生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾所决定的。因此，在这个历史阶段，必须在大幅度提高社会生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。针对法律不完善不健全的情况，要研究加强行政立法、建立具有中国特色的行政法律体系的问题，包括通过政治体制改革和行政管理体制改革，处理好法治与人治的关系；加强依法行政、依法监督；建立精简、统一、效能的行政管理体制，强化行政组织、行政职能和行政责任，等等。第二，要深入研究发展社会主义市场经济对行政法制建设的要求。行政管理的法律，包括比较完备的实体法和程序法，是政府为了保护国家和社会公共利益，维护社会、经济秩序，在法定职权范围内，依法进行行政管理的法律。在这方面的法制建设上，我们还刚刚起步。因此，我们要根据发展市场经济的要求，建立和完善有关规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律，特别是要使政府管理制度化、法律化。第三，要研究行政法制建设的方向和原则。
