建国以来，我国行政管理体制虽然在某些环节上几经变化，但也有变中不变的东西——即为国家计划经济服务。因此，它在结构、功能和行政管理运作上必然带有计划经济体制的某些特点。在我国建立社会主义市场经济过程中，国家行政管理体制作相应的改革是不言而喻的。市场经济作为一种世界历史性的产物，是所有国家经济发展不可逾越的一个阶段，这种带有普遍性的经济方式不仅有优化资源配置、促进经济发展的优势，而且还有自发性、盲目性。在社会主义市场经济的条件下，推进中国的现代化建设，至少具有几个特征：开拓性（在一个古老的东方大国建立以公有制为主体的社会主义市场经济是前无古人的壮举，其创造性实践本身就包含有风险性）；复杂性（实行两个具有全局意义的根本转变，涉及社会有机结构的各个层次多个方面，既有旧体制的积淀，又有改革开放20年来所引发的新问题、新矛盾。同时，本身就够复杂的国内矛盾体系又置身于一个更加复杂多变的国际环境之中，国内矛盾体系与国际矛盾体系冲突整合，利益关系犬牙交错，矛盾构型错综复杂）；紧迫性。
作为社会主义制度自我完善、自我发展的政治体制改革，主要是改革上层建筑不适应经济基础、生产关系不适应生产力发展的某些环节和方面。行政管理体制改革是政治体制改革的重要方面，对其组织机构和运行机制的设计，总的着眼点应该是适应社会主义市场经济的要求，以小平同志“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”的社会主义本质论为出发点和归宿。我们认为以下几个基本观点应予重视。
1.决定性与反作用的观点。一个国家的行政管理体制不能完全地自己规定自己，它的性质、功能和发展趋势都要由其赖以建立的经济基础的状况和要求所规定，但另一方面，国家行政体制作为上层建筑中一种超级经济力量，以行政的、法律的种种形式以及经济手段强制性地控制社会的经济生活，将人们的经济交往活动限定在一定的秩序和范围内，从而起着保护自己经济基础的作用。
2.开放性与系统性的观点。国家行政管理体系与其经济基础之间的相互作用相互制约不是机械的单一的，而是有弹性的，其相互作用相互制约的具体形式还有选择的广阔余地，两个方面都具有较大程度的灵活性、开放性，在有较充裕的可能性范围内选择，就要有系统性的观点，即在行政体制改革中既要考虑国家行政体制与社会主义市场经济的关系又要考虑行政体制内部中央与地方、中央政府各部门之间、地方政府各部门之间的关系。
3.前导性与现实性的观点。行政体制改革不仅要立足当今中国的国情、政情，而且要把握中国在21世纪的经济政治的发展大趋势，借鉴国外先进的行政管理经验，全面完成国家行政管理体制改革。这一改革是复杂的社会系统工程，涉及整个国家行政管理机构，应当积极稳妥地、有序地实施，以保证在改革过程中不致于出现行政管理空档，影响国家正常的经济发展和社会稳定。
二、寻求整体关联：行政体制改革的几项基本原则
1.结构与功能相统一的原则。系统的结构与功能有着内在的本质联系，这种联系是在一定条件下的联系，辩证唯物主义的条件论认为，一切事物的存在和发展都是有条件的，即使改变条件、创设条件本身也是有条件的。社会主义市场经济的大环境就是行政体制改革内部条件与外部条件的统一。应该根据市场经济的客观要求来研究行政体制应具有的功能，依据这种需要和功能来设计结构。我国行政体制到80年代初期，虽经过十几年来的几轮改革，综合经济部门职能有所加强，专业部门有所精简，但就总体而言，除了财政分灶吃饭之外，仍未真正摆脱计划体制的大框架。计划经济的行政体制在职能上的特征之一是全能主义，与此相关联，在中央与地方的关系上是地方听令式。在财政分灶吃饭后，就产生了两重性，一方面地方政府抓经济建设的积极性大大提高，另一方面，在财政收入中国家所得比重过低，1978年我国财政收入占国内生产总值的31.25%，1993年下降到14.7%，1994年下降到11.83%；中央财政收入占全国财政收入的比重由1981年的57.6%下降到1992年的38.6%，直接影响到中央政府的宏观调控能力。
在行政体制改革中如何根据国家经济总目标和市场经济要求来重新设计中央行政体系与地方行政体系的关系是势在必行，这个大前提问题不解决，不处理好在各项工作中放权与限权的关系，就无法解决重复投资、重复建设、重复产业的问题，就难以解决地方保护主义，形成国内统一大市场，就直接影响两个转变的大局。
行政管理体系内部各职能部门要尽快实施功能转换。比如多级劳动部门在计划经济体制下，以管理国营企业工资、计划用工为主，而在市场经济条件下，其功能应转换为，依照法律法规对社会劳动力（城乡）实施促进就业，实施社会保险和职业技能开发，培育和发展适应市场经济需要的劳动力市场。显然，必须依照新的职能来设置劳动管理部门的组织机构和人员编制。又如把相当的专业经济部门，转变为以沟通协调企业间相互交流，为政府决策提供信息的自律性的行业管理体制。在转换功能的基础上，进一步廓清中央各部门之间、地方各部门之间以及中央各部门和地方各部门之间的责权边界，尽量避免责权的交叉、重叠。以减少内耗，提高效率。
2.管理成本与管理效益的最优化原则。在计划经济向市场经济转轨的过程中，我们之所以进行国家行政体制改革，从行政管理角度看，一个根本原因就是传统的行政体制调控成本过高，效益低下，其表现是机构庞大，人员臃肿，条块分割，专业经济部门以直接管理为主，不能适应市场经济的需要。近几年在行政机构的调整中又出现了部门职能交叉、重叠等新问题、新矛盾。有一个有趣的现象，笔者80年代初期到省级机关时，遇到部门之间相互推诿，俗称“踢皮球”，进入90年代后，又出现了部门之间揽权争利的现象。我们以为，有两方面的原因，其一，某些部门为内部利益驱动，争夺工作权限和势力“领地”，权越大利越大，有利的事，各部门争相插手，无利的、责任大的，各部门又不愿干；其二，国家没有一个统一的、权威的对各职能部门责权边界的清晰划分，以至于在实践中造成各部门之间行政管理的责权交叉、重叠，增加了管理成本，降低了管理效益。比如，在交通管理方面交通部门与公安部门的职责还需进一步理顺；在工业卫生方面劳动部门、卫生部门职责交叉；在特种设备（电梯、锅炉压力容器等）安全方面，劳动部门与有关产业部门在管理权限上不断发生纠纷。
我们应该转变不计管理成本，忽视管理效益的陈旧观念。
若不从根本上遏制上述现象的发生和发展，搞不好对国家经济的调控，成本将会超过计划经济时期，妨碍经济发展和社会稳定。如何在行政体制改革中贯彻管理成本与管理产出、效益的最优化原则，需要：①在机构设置和人员编制上，按照精简、统一、效能的要求，由国家通过行政和法律的手段使政府各部门职能清晰、互补，提高公共决策能力、资源管理能力、预警反应能力，形成精干、协调、科学的政府经济管理机构，从而达到较高的“系统值”。②切实提高国家公务员队伍素质。包括确定合理的公务员待遇，完善公务员考绩，强化培训和能力开发，把好公务员队伍的进口、出口，管好“楼梯口”，从而。
形成良好的内部更新机制。③国家行政管理应逐步实行政务公开，民主监督，把“三个有利于”作为衡量管理成本与管理效益的最高标准。
3.行政道德体系与行政法制体系的协调互补原则。行政机构的改革和完善，行政体系的功能发挥，都是在人的行政活动中得以实现的，人的一切行动归根到底是由其世界观、人生观、价值观支配的。当前，关于行政体制改革有种近乎绝对的看法，认为只要机构设置完善，官员自然会正确履行职责。我们以为，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的社会基本矛盾的永恒性，决定了古今中外从来就不存在“尽善尽美”的行政管理体制，任何体制都有两重性，“完善”只是相对的。
因此，完整的中国行政体制改革应有三根支柱：相对合理的组织机构；行政道德体系；行政法制体系。三者合一才能真正发挥为社会主义市场经济服务的巨大功能。显然，那种忽视行政主体、忽视道德与法律的作用，认为行政体制改革只要机构一变就成事大吉的思路是十分幼稚的。道德和法律都是规范人们行为和调整社会关系的准则，在社会生活中两者相辅相成，相互作用，职能互补。比如，行政选择是行政主体在执行公务过程中经常遇到的实践课题，选择的道德因素占据着核心位置，是从国家行政价值目标出发，还是从个人或小集团利益出发；是依法行政，还是滥用权力。毫无疑问，官员在使用、操作管理或支配某些社会资源的权力时，如果离开了道德的自律和法律的他律，仅有好的行政机构也是无济于事的。“上有政策，下有对策”就是一种突出表现。
行政道德（官德）是一种十分重要的职业道德。“政者正也，子率以正，孰敢不正（孔子）”，“公私之交，存亡之本也”（法家），干部的道德关系国家兴衰。行政道德体系建设，要把握好两个来源与一个主体的关系。来源之一是，中国数千年文化传统中的官德精华，诸如，“清政廉明”、“为政以德”、“贤能兼备”、“刚直不阿”等等；来源之二是西方文化中，尤其是西方文官制度中一些能为我借鉴的道德规范，如重视道德的法律规范和道德的社会规范，强调公务员要奉公守法、恪尽职守、廉洁自持，关心公众利益等。一个主体是，社会主义行政道德的价值观，其核心是全心全意为人民服务，它是由我们党的宗旨和社会主义国家的性质决定的。世界观的转变是根本的转变，离开了全心全意为人民服务的基本准则，干部就难免道德理想迷失，道德准则失范，道德行为失序。
与道德自律作用相对应的是法律的他律作用。法律是党和国家、人民意志的集中体现，中央把“依法治国”作为基本的治国方略，是一种带有制度性的重大变革。社会主义市场是法制经济，就行政体制而言，有两个问题亟待解决，一是立法，尤其是制订与完善同行政体制相关深度的法律法规。法学界呼吁要建立规定国家行政机关的组织、职权、行为、行政职权的程序、行政人员的遴选方式的行政法。还应制订一部宏观经济调控法，以及配套子法，如产业政策法、反垄断法、计划法、价格法、投资法、证券法、企业兼并法等。由此逐步形成一个部门齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学的较为完备的行政管理法律法规体系。二是依法行政、执法必严、违法必究。
4.行政体制的人民性与行政职能的权威性的统一。宪法载明，“中华人民共和国一切权力属于人民”。政府行政权力是国家权力的重要组成部分，由人民授权并服务于人民，人民群众是社会存在的基础，是社会实践的主体，是历史的创造者，社会主义行政管理体系发挥推进经济社会进步的功能，就必须一切为群众，一切依靠群众，尊重实践，尊重群众，并接受群众监督。使人民的意志能够更直接、更畅通、更有力地支配国家行政权力。这是国家行政体系运作中的出发点、过程、目标的统一。
