回顾30年的改革发展，中国社会管理和社会建设经历了从“单位管理”走向“社区管理”、从行政管理走向社会管理，从社会管理走向社会建设的三个认识和实践转变过程。
一、从单位管理走向社区管理
改革开放以来，由于“单位人”变为“社会人”，社会管理的方式也逐步从以“单位”为基础的“单位管理”走向以“社区”为基础的“社区管理”。
宽泛地说，计划经济时期的企业、机关、事业部门、农村生产大队都是“单位组织”。这种“单位组织”在世界上是比较独特的，“单位”不仅仅是一个工作场所，也是一个共同生活组织和社会管理的基本单元。“单位管理”是在特定的历史背景、为实现特定的目标而建立的，有其历史的合理性，其缺点也是显而易见的，它使社会服务分散化、重复化、低水平福利化，降低了社会服务的效率。单位内部人员进入退出竞争机制的缺乏和单位之间人员流动的限制，极大地抑制了社会的活力。改革开放以后，在社会主义市场经济建立过程中，随着“住房自有化、就业市场化、社会保障社会化、后勤服务市场化”，人们的社社区建设奠定了基础。
2003年10月，党的十六届三中全会提出了开展“农村社区服务”、农村“社区保障”、搞好“城乡社区自我管理、自我服务”的要求。2006年10月，党的十六届六中全会首次完整地提出了“农村社区建设”的概念及任务，在社区建设领域实现了城乡统筹，从而把社区建设从城市引向农村，进一步拓宽了社区的范围，丰富社区建设的内容。在社会主义新农村建设过程中，党和政府倡导建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的农村新社区，整合农村基层资源，完善农村基层服务设施，拓展农村基层文化、教育、卫生领域，积极培育发展农村行业协会和专业经济组织，组织和动员各种社会组织和个人投身农村社区服务事业，搭建社会主义新农村建设平台。
随着经济社会发展，城镇居民自治的内涵也不断丰富，居民委员会的功能越来越健全，社区建设和发展的观念深入人心。城市居民自治是城市基层民主的基本制度，是城市基层社会管理的方式。1954年12月，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织条例》（以下简称《条例》）。1980年国务院重新公布了这个《条例》。但是，在计划经济条件下，城市居民委员会的社区管理只是单位管理以外的拾遗补缺角色。从1986年开始，社区服务开始兴起并很快得到普及。1989年12月，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《城市居民委员会组织法》）。从1990年起，社区建设开始试点。2000年11月，中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国城市推进城市社区建设的意见》后，社区建设进入全面推进阶段。社区建设是城市居民自治的重点和载体，同时又为居民自治营造良好的条件和环境。各地在实践中不断探索社区建设的新模式、新思路，提高社区建设的公民参与度，整合社区建设的资源，拓展社区建设的内容，创造就业机会，开展便利服务，丰富文化生活，引导居民遵纪守法，反映群众诉求，调解社会矛盾和纠纷，维护社区治安，增强社区成员的归属感和凝聚力，取得了良好的效果，积累了丰富的经验。
社区建设已经成为构建社会主义和谐社会的一项基础性工程，在党和政府的领导下，在社会各界的大力支持和配合下，在广大群众的广泛参与下，社区建设正在走向成熟，正在成为人们生产、生活、政治参与、情感归属的重要场所和载体，也成为满足人们政治、经济、文化和情感等多方面需求的重要手段。
社区管理已经逐渐代替传统的单位管理，成为社会管理的重要手段和重要内容。
二、从行政管理走向社会管理
在改革开放初期，中国管理体制改革的重点是经济管理和行政管理，着眼于经济体制、政治体制和行政管理体制改革。
随着政治经济体制改革的深入，教育、医疗卫生、住房、收入分配、劳动就业、环境保护、社会保障、流动人口、婚姻家庭等问题成为人们关注的焦点，成为影响人们对改革认同的重要因素，直接影响着改革能否进一步顺利推进。因此，从20世纪90年代后，社会领域的改革开始显得日益紧迫。90年代后期，从中央到地方各级政府也开始着手探索社会管理体制的改革创新，特别是一些地方在城市社区建设中创新城市基层社会管理体制，取得了积极的成果。①但是，这一时期社会管理并没有受到①陈福今、唐铁汉主编：《推进政府管理创新一全国行政学院系统获奖论文选》，国家行政学院出版社2004年版，第676页。
理论界应有的重视，专门探讨社会管理的内涵和外延以及相关理论的研究较少。
在经济体制改革的过程中，迫切需要建立与经济体制相适应的行政管理新体制、新模式。1982年中国进行了改革开放以后的第一次行政管理体制改革，1988年进行了第二次机构改革。此后每5年进行一次政府机构改革，1993年、1998年、2003年和2008年分别进行了从中央到地方的行政管理体制改革。
在此过程中，政府的行政管理职能逐渐清晰，在中央政府层面人们越来越清醒地认识到，在社会主义市场经济条件下，政府应该找准自己的位置，由全能政府向有限政府转变，由直接从事经济建设向创造良好的市场环境和为市场主体服务转变，把政府“不该管、管不了、管不好”的交出去，充分发挥市场和社会的作用。2002年3月，第九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》中，首次明确提出政府职能转变的新定位，即“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。社会管理职能与公共服务职能并列，主要是指社会治安管理、流动人口管理、社会矛盾化解等，更多的是强调对社会主体、社会关系、社会治安等的控制与管理，目的是维护社会秩序、保障社会安全，主要依靠行政力量和国家强制工具。
这时，社会管理的主体是政府，强调的是对社会事务、社会事业和社会秩序的干预、规范。
2004年，党的十六届四中全会明确提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，提升了人们对社会管理工作的重视程度，深化了人们对社会管理作用和规律的认识。学术界纷纷开展社会管理的理论研究和实证研究，实际工作部门积极探索社会管理的新思路、新方法。李培林认为：“社会管理是指政府运用法律、法规、政策直接或间接地对社会发展不同领域和各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”①中国社会科学院社会学所孙炳耀研究员认为：“社会管理是由政府及社会组织通过行政的和社会的机制，重点围绕各种社会问题，对人们的社会生活进行干预。其目标是促进社会生活秩序，解决社会问题，提高社会生活的效率，提高人民生活质量。”
民政部部长李学举指出：“社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”中央编译局俞可平研究员指出：“社会管理是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动。”综合以上观点，社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。
现在，人们已普遍达成共识，社会组织，即国外通常所说的NGO（非政府组织）或NPO（非营利组织）在现代社会管理中扮演着重要的角色，发挥重要的作用。社会组织既是社会管理的主体，同时也是社会管理的对象。社会管理不仅仅是控制、协调，还有大量的公共服务，在服务中管理、在管理中服务。这些认识大大突破了传统社会管理职能的内涵和外延，社会管理与公共服务不再是并列关系，社会管理包含着公共服务。社区管理成为社会管理的重要载体和手段，也是社会管理的重要内容。
①李培林、李强、马戎主编：《社会学与中国社会》，社会科学文献出版社2008年版，第893页。
三、从社会管理
走向社会建设社会建设这个概念早在20世纪初的中国政界和学界都曾经提出过。1919年孙中山先生在《建国方略》中收录了他的论文《民权初步（社会建设）》，表达了他的“社会建设”思想，即“教国民行民权”。1934年，社会学家孙本文在他撰写的《社会学原理》最后一章进行总结时，专门谈到社会建设是社会学经世致用的目的，并为“社会建设”下了一个定义：“依社会环境的需要与人民的愿望而从事的各种建设，谓之社会建设。社会建设的范围甚广，举凡关于人类共同生活及其安宁幸福等各种事业，皆属之。有时此等事业，属于改革性质，就固有之文物制度而加以革新。有属于创造性质，系就外界传人或社会发明之文物制度，而为之创造。无论创造或改革，要之，皆为社会建设的事业。”孙本文还办过一本杂志，刊名就叫《社会建设》。但由于中国社会学在20世纪50～70年代被中断，社会建设的思想没有得到继承和发展。①2004年党的十六届四中全会正式提出“社会建设”这一重要思想。会议提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，要求“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。更新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域”，“形成社会管理和社会服务的合力”，“加强和改进对各类社会组织的管理和监督”。
2006年党的十六届六中全会进一步强调，新世纪、新阶段要把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。会议对建①陆学艺：《关于社会建设的理论和实践》，《国家行政学院学报》2008年第2期。
设社会主义和谐社会进行了总体部署，社会建设首次成为中共中央全会的主要议题。社会建设概念的提出，使中国社会主义建设的总体布局，由原来的经济建设、政治建设、文化建设三位一体，变为包括了社会建设在内的四位一体新格局。
党的十七大报告则明确把“加快推进以改善民生为重点的社会建设”作为单独一个部分，其中社会建设的重点领域包括优先发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度以及完善社会管理6个方面，其目标是“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。社会管理成为作为“四位一体”的社会建设的一个重要内容，也是推进社会建设的重要手段。“四位一体”的布局被纳入新修改的党章总纲。
在党的十七大精神的指引下，社会建没受到了前所未有的关注和重视。各级党委和政府在贯彻落实科学发展观的实践过程中，转变发展理念和发展思路，更加重视民生改善，工作重心和财政投入给予社会事业和公共服务更多的倾斜和支持，更加注重社会和谐稳定工作。学术界从理论和实践两个层面对社会建设开展研究，探讨社会建设的内涵、外延以及与经济、政治、文化建设的联系和区别，探讨社会建没的特点、重点、规律和方法，总结国内外社会建设的实践经验，分析当前中国社会建设存在的问题、机遇和挑战，提出今后社会建设的重点、路径和举措。
陆学艺教授指出，“社会”有大、中、小三个不同层次的含义。作为“大”社会概念中的“社会”相当于国家整体，例如，我们生活在新社会；“中”社会的“社会”是与经济相对而言的，例如，经济社会要协调发展；“小”社会中的“社会”是指经济、政治、文化和社会四位一体的社会。党的十七大所说的“社会”是指这个小社会概念。因此，从四位一体的角度看，社会建设是指社会主体根据社会需要，有目的、有计划、有组织进行的改善民生和推进社会进步的社会行为与过程。社会建设的内涵主要有两大方面：一是实体建设，例如，社区建设、社会组织建设、社会事业建设、社会环境建设等；二是制度建设，例如，社会结构的调整与构建、社会流动机制建设、社会安全体制建设、社会管理体制建设等。社会建设的主体，主要是政府、社会组织和民众等；社会建设的原则是公平和公正；社会建设的目标是实现社会和谐和社会进步；社会建设的保证是社会安全运行，包括社会安全阀构建；社会建设的动员机制，是建立协调各阶层利益的机制，充分动员民众参与社会建设；社会建设的重要手段，是社会管理，主要是对社会运行进行科学管理。①李培林认为，社会建设的思想体系是发展的和开放的。在这个过程中，社会管理、社会政策、社会结构、社会发展、社会变迁、社会体制、社会保障、社会组织、社区、社会工作、社会公正、社会心态、社会认同等一系列社会学的概念，逐步融入社会建设实践理论概括。他认为，社会建设就是按照社会的发展规律和运行机制，通过发展社会事业、完善社会治理、改进社会管理、维护社会秩序等工作来推动社会的发展和进步。他认为，社会政策对于社会建设具有非常重要的意义。中国的改革和发展是一个自下而上和自上而下的双向过程，其中自上而下的过程主要是通过社会政策的调整和贯彻进行的。社会政策主要包括就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、反贫困、阶级阶①陆学艺：《关于社会建设的理论和实践》，《国家行政学院学报》2008年第2期。
层以及环境保护等方面的政策。加强社会建设，需要推进社会体制改革。具体而言，要加快就业和劳动关系方面的体制改革，要加快收入分配体制的改革，要加快社会保障体制的改革，要加快城乡管理体制的改革，要加快教育和科技体制的改革，要加快社会事业单位体制的改革，要加快社区和社会组织管理体制的改革。同时，要实行促进社会团结的社会阶层政策，要实行稳定低生育水平的人口政策，要实行综合治理的社会治安政策，要实行保护优先的生态环境政策。①应该说，社会学家们对于社会建设的界定虽然表述各有不同，理解也有一定差异，但是，在大的方面他们的认识是一致的。社会建设的主体，不仅包括政府，也包括社会组织，甚至包括市场和个人，是多元的领导、参与和建设主体。社会建设的范围，与经济、政治、文化建设领域既相区别又相联系，主要包括实体性的，例如社会事业发展和管理、社区建设和发展、环境保护、社会组织培育和管理、社会阶层培育等；也包括关系性的，例如利益关系协调、社会矛盾调处、社会流动机制和阶层关系调整等；还包括制度性的，例如社会政策、社会体制等；还有价值性，例如社会心态、社会认识、社会共享价值观等。因此，作为“四位一体”中的社会建设，是指各种社会主体根据社会成员的需要，通过社会政策等手段。满足人们的物质文化等方面需求，协调利益关系，保障社会安全，提升生活质量，维护公平正义，促进社会和谐稳定，推动社会发展和社会进步。
总之，社会建设的实践需要理论指导，社会建设在实践过程中遇到的难题需要理论给予解释、提供政策建议，社会建设①李培林、李强、马戎主编：《社会学与中国社会》，社会科学文献出版2008年版，第866～899页。
理论研究也需要从实践出发、为实践服务。正是出于这样一种考虑，本书作为国家行政学院的专题教材，挑选了几个当前社会建设中比较重要的问题进行理论研究和政策探索，希望对广大读者有所启发和帮助。
