（第一节社会保障的内涵
一、社会保障的基本概念
学术界对于社会保障的理解以及各国社会保障的实践都存在差异。因此，首先需要对社会保障的内涵和范围作一个界定。
1942年，国际劳工组织（ILO）人们认为社会保障是：通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他们重新找到工作。国际劳工局亚太局编著出版的<社会保障的原理与实践》一书认为，社会保障是一个社会在出现规定的意外事件或在规定的情况下向其成员提供的保护，其目的是：（1）尽可能防止使收入丧失或收入锐减的意外出现；（2）当意外确实发生时，尽可能提供医疗并对引起的经济后果提供财政保护；（3）尽可能为遭受意外者身体康复和职业恢复提供便利；（4）尽可能为抚养儿童提供福利待遇。而国际劳工局社会保障司1989年编著出版的《社会保障导论》一书对社会保障作了这样的界定：
社会通过一系列的公共措施向其成员提供的用以抵御因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡而丧失收入或收人锐减引起的经济和社会灾难的保护，医疗保险的提供以及有子女家庭补贴的提供。
作为社会保险制度发源地和最早建立现代社会保障制度国家的德国，人们认为社会保障是为社会公平和社会安全，对竞争中不幸失败的那些失去竞争能力的人提供基本的生活保障。根据《贝弗里奇报告：社会保险和相关服务》这一著名的研究报告所提出的社会保障原则，在英国人们认为社会保障是为消除贫困，为国民在失业、疾病、伤害、老年以及家庭收入锐减、生活贫困时予以生活保障。美国是最早采用社会保障（SocialSecurity）一词的国家，其对社会保障的理解通常仅限于对老年、残疾及遗属的生活保障，后来扩展到各项社会保险及家庭津贴等。美国官方把社会保障界定为“系指根据政府法规而建立的项目，给个人谋生能力中断或丧失以保险。还为结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障。为抚养子女而发给的家庭津贴也包括在这个定义之中”。1950年日本社会保障制度审议会指出，社会保障是指对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上寻求经济保障途径。对陷人生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活，同时谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国民都能过上真正有文化的成员的生活。
我国香港官方界定的社会保障是以政府为责任主体并通过向有需要人士直接发放款项的方式提供的福利，包括综合保障援助计划、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划、灾民紧急救济。我国台湾地区有观点认为，社会保障是国家以社会救助、社会保险以及公共服务等各种不同方式，对于国民之遭遇危险事故，以致失能、失依，因而生活受损的人，提供各项生活需求，给其以健康保障、职业保障及收入保障，并从而促进民族健康、全民就业及生民均足。
著名社会保障学者郑功成认为，社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。这一定义包括了如下三个必备要素：一是具有经济福利性，即从直接的经济利益关系来看，受益者的所得一定大于所费；二是属于社会化行为，即由官方机构或社会中间团体来承担组织实施任务，而非供给者与受益方的直接对应行为；三是以保障和改善国民生活为根本目标，包括经济保障与服务保障等。与传统的一些社会保障定义，这一定义虽然还是一个大社会保障的概念，但是，它减弱了社会保障的政府责任、降低了社会保障的强制性。①中国政府认为，社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。②中国人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平研究员认为，社会保障制度是指国家和社会依据法律规定，通过各种方式，在公民暂时或永久丧失劳动能力，以及由于遭遇各种风险生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。①这一定义明确了社会保障的责任主体是国家或政府，享受社会保障的对象是一国的全体公民，而且享受社会保障是公民的基本权利，社会保障水平是提供和保障基本生活，社会保障的经费来源以缴费性社会保险为主。根据中国的国情以及与社会主义市场经济体制相适应的现代社会保障制度建立的现实，笔者认为，中国的社会保障制度既不宜定义过宽，也不能界定得过窄，当前首先要强调政府的责任，同时又要动员和利用各种社会资源，包括家庭、企业、民间团体等各种力量参与社会保障事业；其次，保障水平要切合实际，只能提供和保障最基本的需求。何平研究员所界定的社会保障概念比较符合当前中国的现实发展需要，本书采用他对社会保障概念的界定。
二、社会保障的主要内容
与社会保障概念相近的有：社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险、家庭保障、社会救济、社会互助、优抚安置等。通常情况下，人们认为社会保障是一个大的概念，上述相近的概念和项目绝大部分是社会保障的主要内容，也就是说，它们是社会保障制度下的具体项目。但是，对于商业保险、家庭保障、社会福利这三项是否属于社会保障范围，人们有不同的理解和看法。
社会福利有广义和狭义之分。广义的社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民的整体福利水平。主要包括各种文化教育、公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津贴、教育津贴、住宅津贴等。狭义的社会福利是指政府和社会向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的人群，提供必要的社会援助，以提高他们的生活水准和自立能力。主要包括老人福利、妇女福利、儿童福利、青少年福利、残疾人福利等。在美国，流行的定义是：社会福利是为了保证个人以及集团成员拥有平均的生活水准和身体健康而提供的各项社会服务和有关制度的组织体系。在英国，社会福利被定义为，是为了保障全体国民的物质的、精神的社会最低生活水准而由政府和民间提供的各项社会服务的总和。由于人们对社会福利的理解和定义不同，因此，对于持广义社会福利的人来说，社会保障属于社会福利的内容和项目，而对于持狭义社会福利的人来说，社会福利则是社会保障的一个内容和项目。
绝大多数学者认为家庭具有对家庭成员进行生育、生活、养老等方面的保障功能，特别是在传统社会，家庭保障的功能尤其明显。但是，从社会化的角度来看，家庭保障显然不能算作现代意义上的社会保障。然而，在现代发达国家有一种家庭社会保障，可以算作社会保障制度中的一员。家庭社会保障是指政府为了实施家庭政策而采用的一种政策性、经济性、福利性措施，它以家庭为保障对象（单位），通过发放各项津贴和提供社会服务的形式对有关家庭进行物质或经济帮助，目的在于解决诸如生育、贫困、残疾、青少年教育等家庭问题，使政府的家庭政策得以顺利实施，最终达到家庭安居乐业、社会稳定发展的目标。从1952年起。国际劳工组织不断扩大社会保障内容。到1982年，该组织认为，社会保险（socialinsurance）、社会救助（socialassistance）、由国困家财政收入资助的补助金（benefits）、家属补助金（familybenefits）、储备基金（providentfunds），以及雇主规定的补充年金和围绕社会保障而发展的辅助性或补充性计划，都属于社会保障范畴。
英国的社会保障体系由5个部分构成：社会保险、社会补助（包括住房、儿童、食品、高龄老人补助）、社会救助（包括低收入户、，贫穷老人以及失业者救助）、保健服务与社会服务。德国的社会保障计划则由社会保险、社会救助、赔偿（包括战争受害者供养）、事故保险、住房和教育6个部分组成。美国的社会保障制度是由社会保险、社会救助、退伍军人补助、老人医疗服务、教育和住房6个项目构成。②党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“建立多层次的社会保障体系……社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。”根据党的文件规定以及改革实践发展，20世纪90年代末，中国学者康士勇认为，中国特色的新型社会保障体系，按照资金的筹集方式和保障目标分类，大致由三大块构成，内含13个项目。第一块是由国家立法强制实施、且由三方或两方承担资金的社会保险和住房保障。具体项目有6个：养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险、工伤保险、住房保障。第二块是由国家财政支撑的社会保障项目。具体项目有4个：社会救济、优抚安置、社会福利、社区服务。第三块是由遵循自愿原则，以盈利为目的的商业保险，作为社会保险的最重要的补充。具体项目包括个人投保、企业投保和互助性保险三项。①21世纪之初，中国政府认为，社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心部分。③综上所述，社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特征，主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。社会保险的保障对象主要是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行权利和义务相对应的原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。有的国家，社会保险的一些项目还覆盖全体国民，社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。救助的对象有三类：一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人；二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力、有收人来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。社会救济是基础的、最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低的生活水平，给付标准低于社会保险。社会救济的经费来源主要是政府财政支出和社会捐赠。
社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作者及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。主要包括向烈属、军属、复员退伍军人、残废军人提供抚恤金、优待金、补助金；举办荣誉军人疗养院、光荣院；安置复员退伍军人；为军队离退休干部提供服务等。社会优抚是一种特殊的社会保障，其目的在于安定军心，维护国家安全，促进社会稳定。
社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助具有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿缴费，政府往往从税收等方面给予支持。社会互助的主要形式包括：工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组织的各种形式的互助组织等。
中国社会保障制度中的社会福利主要是指狭义的社会福利。
应该说，21世纪之初中国政府对于现代社会保障制度的框架性认识，在立足中国国情和中国特色的基础上，已经有了很大的进步，但是，不少概念表述和界定与国际通行的观点还有相当的差距。随着改革的深入，中国政府对社会保障制度的认识仍在不断深化。
（第二节社会保障制度的历史沿革
对社会成员的保障，特别是对老、弱、病、残、贫困人员的保障，与人类社会一样历史久远。但是真正具有社会保障性质的制度设计，一般认为起始于1601年。这时工业革命兴起，社会化大生产带来一系列新的社会问题，为了解决这些社会问题，社会救助开始步入常规化、制度化的轨道。在此后的经济和社会发展历程中，西方主要资本主义国家根据各自的经济社会状况、思想文化和社会特点，选择和设计了各具特色的社会保障制度。
一、现代社会保障制度的萌芽
社会保障制度是工业革命和社会化大生产的产物，起始于社会救助。从1601年英国女王伊丽莎白一世颁布世界上第一部《济贫法》到1834年颁布新的《济贫法》，可视为从社会慈善事业过渡到社会救济事业的开始。
16～17世纪，英国地主贵族通过大规模圈地运动剥夺农民土地，使大批农民离乡背井沦为乞丐和流浪者。为了安抚被剥夺的农民，防止发生骚乱，1536年英国颁布法令，让教会承担救助贫民的义务。面对大量的社会贫困问题，原有的宗教慈善事业已显得力不从心，自由民的流动也使家庭起不到保障作用，迫使政府不得不出面解决。1601年，英国政府制定了《济贫法》（旧《济贫法》）。其主要内容有：建立地方行政和征税机构；为有劳动能力的人提供劳动场所；资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，为他们建立收容场所；组织穷人和儿童学艺；提倡父母和子女的社会责任；从比较富裕的地区征税补贴贫困地区。
当时的社会救助反映出当时的贫困观，认为贫穷是个人的罪恶，是社会所不能容忍的。因此，此时的社会救济带有明显的恩赐性和惩戒性。
到了19世纪上半叶，英国资本主义得到迅速发展，在城市贫民大量增加的同时，工人阶级队伍迅速壮大，工业资产阶级政治力量不断增强，逐渐掌握了政权。英国议会根据1817年和1832～1834年《济贫法》调查委员会的报告，于1834年通过了《济贫法>修正案。新的《济贫法》的主要原则是：认定政府有保障公民生存的义务，救济是一项积极的福利举措，并由经过专门训练的社会工作人员从事救济事业。这标志着现代社会救助的出现。
新《济贫法》对英国19世纪的大发展做出了贡献，也为欧洲其他工业化国家建立社会保障制度提供了制度借鉴。其他欧洲国家在土地革命后，也都实行了与英国类似的贫民救济计划。欧洲的济贫法采取了由政府出面强迫贫民劳动与救济相结合的原则，使社会团体实施的慈善救济转化成以国家为责任主体的政府救济，为社会保障制度确立了国家承担最终责任的原则。
二、现代社会保障制度的创立从19世纪80年代初到20世纪30年代初，是现代社会保障制度的创立阶段，也有人认为是现代社会保障制度的形成阶段或成型阶段。
资本主义发展到19世纪后半期，一方面资本家对工人的剥削和压迫变本加厉，工人阶级的相对贫困问题越来越严重；另一方面，经济危机周期性地频繁爆发，失业大军的队伍不断扩大，绝对贫困人口迅速增加。剥削、贫困和生存无保障激起了工人阶级的愤怒和抗争，工人运动风起云涌，罢工、游行、示威、起义此起彼伏，严重危及了资产阶级政权的稳定。为了缓和社会矛盾，维护资产阶级统治，各国政府都在寻找对策。
19世纪70年代德国实现统一后，资本主义经济有了突飞猛进的发展，工农业增长速度很快超过了英国和法国。德国政府十分清楚，要想加快经济发展速度，抢夺更多的殖民地，就必须保持国内政治社会稳定。而当时的德国工人运动在马克思主义指导下，一浪高于一浪，使资产阶级感到其统治地位受到了严重的威胁。“铁血宰相”俾斯麦在残酷镇压工人运动的同时，也逐渐意识到了对工人阶级进行安抚的重要性。在这一背景下，俾斯麦开始实行社会改革，其中的一项主要措施就是建立社会保险。
1883年德国俾斯麦政府通过社会立法推行社会保险制度，是现代意义的社会保障制度产生的标志。1881年11月7日，经宰相俾斯麦倡仪，德国皇帝威廉一世对国会颁布了有名的《黄金诏书》，这一诏书被视为德国社会保障的“大宪章”或起源。《黄金诏书》强调要采取若干保护劳工利益的社会措施，推行“社会改革”。该诏书申明：工人在患病、发生事故、伤残和老年经济困难时应该受到保障，他们有权要求救济，工人保障应由工人自行管理。同时，该诏书还对社会保障的发展做出了规划，一方面要制定一个确定职业医疗保险组织的功能和任务的草案；一方面要提高那些由于年老、残疾而丧失职业能力者领取国家补贴的比例。1883年，德国颁布了《工人疾病保险法》；1884年，颁布了《工伤事故保险法》；1889年，颁布了《老年和残障社会保险法》。这些法令规定，社会保险基金主要来源于劳动者及其雇主。继德国之后，北欧、西欧、中欧和南欧等国先后建立了带有强制性的社会保险体系。
19世纪末期至20世纪初期，各国的社会保障制度只是初步确立，尚未形成完整的体系。西方主要资本主义国家所建立的各种社会保险项目体系不统一，保障面小，社会救助仍然是整个社会保障制度的主体。例如德国最早颁布的三个社会保险法令只对周工资少于40马克的体力劳动者适用。同时，它规定领取养老金的年龄为70岁，显然这一规定是不合理的，因为当时德国工人的平均预期寿命低于70岁。
三、现代社会保障制度的发展阶段
从20世纪30年代中期起至20世纪40年代末止，一般被认为是现代社会保障制度的发展阶段。1935年美国《社会保障法》的问世则是现代社会保障制度发展史上的里程碑。
美国20世纪30年代多项社会保障政策的出台，构成了较为完整的现代社会保障体系。这是当时美国国内一系列政治、经济因素综合作用的结果。当然，也有德国社会保障政策的榜样作用。在德国于1883年首创社会保险之后，欧洲其他一些国家纷纷颁布有关法规，建立了某些项目的社会保障制度。然而，当时工业化程度很高的美国却没有建立起由国家出面举办的社会保障制度，而仅采取一些小范围、地方性的救济措施。
1929年席卷全球的经济大危机给美国以强大的冲击，银行、企业纷纷倒闭，大批工人失业，贫困问题成为美国当时最突出的问题，各种群众性示威活动此起彼伏。1933年，罗斯福当选美国总统。上任后，罗斯福深刻地认识到对于社会经济的动荡，必须采取措施，摆脱危机，振兴经济，缓和国内劳资矛盾。于是他实行了“新政”（NewDeal）。
新政影响最深远的是社会保障。1935年国会通过《社会保障法》。《社会保障法》开宗明义地规定：“本法案旨在增进公共福利，通过建立一个联邦的老年救济金制度，使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残疾儿童提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健、公共卫生和失业补助法的实行作出妥善的安排。”根据《社会保障法》，联邦政府设立了社会保障署，主管社会保障事务。1935年以后，美国社会保障制度开始向更为广泛的社会经济生活领域延伸，表现为：社会保障立法从养老保险推广到老年遗属保险；规定最低工资和最高工资的法案；为低收入家庭修建公共住房；颁布军人权利法案；实施公共卫生和健康的保障措施。
《社会保障法》初步奠定了美国现代社会保障制度的框架和基础，同时，对世界其他国家社会保障制度的形成产生了重要影响。由于世界性经济危机造成各国经济的衰退，人们的生、老、病、伤残、失业等社会问题大量存在，社会运动不断，社会稳定受到威胁，很多国家逐渐认识到社会保障具有其他政策所无法比拟的作用，于是开始着手建立适合各国需要的社会保障制度。美国虽然比欧洲发达资本主义国家实行社会保障政策晚得多，但却是世界上第一个制定《社会保障法》的国家，社会保障的概念也从此被广泛运用。
四、福利国家的建立和发展阶段
从20世纪40年代起到20世纪70年代末止，是西方资本主义福利国家的建立和发展阶段。
1941年，英国成立以经济学家贝弗里奇为主席的社会保障服务委员会，着手制定第二次世界大战战后社会保障计划。贝弗里奇领导的社会保障服务委员会对当时英国社会保障与相关服务机构的工作效率进行了全面的调查和剖析，第二年该委员会发表了题为《社会保险和相关服务》的报告。这就是著名的《贝弗里奇报告》（亦称作《贝弗里奇计划>）。该报告认为，贫穷、病症、愚昧、肮脏和懒惰是影响英国社会进步、经济发展和人民生活的五大障碍。为此，政府要统一管理社会保障工作，通过社会保障实现国民收入的再分配。报告设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，提出国家将为每个公民提供7个方面的社会保障：儿童补助、养老金、残疾补助、丧葬补贴、丧失生活来源补助、妇女福利和失业救济。《贝弗里奇报告》指出，社会保障应遵循以下4项基本原则：一是普遍性原则（又称全民保障原则），即社会保障应该满足全体居民不同的社会保障需求；二是保障基本生活原则，即社会保障只能确保每一个公民最基本的生活需求；三是统一原则，即社会保障的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一；四是权利与义务对等原则，即享受社会保障必须以劳动和缴纳保险费为条件。这些原则的提出和实施使社会保障理论更加丰富和成熟。
在<贝弗里奇报告》的基础上，1945年7月上台的工党政府，颁布了一系列的社会立法。1946年颁布了《国民保险法》，这是一项强制性的全民保险法律制度。该法规定，凡受过中等教育、已经就业而没有达到领取养老金年龄的公民，都必须参加国民保险，缴纳保险费。参加了保险的人因失业、患病、伤残、其他各种意外事故而丧失生活来源时，有权享受社会保险，领取有关的津贴或救济。同年，颁布了《国民卫生保健服务法》、《住房法》、《住房管制法》以及《国民工伤保险法》。《国民卫生保健服务法》规定，对全国医院实行国有化，对全国人民实行免费医疗，同时允许私人开业。《住房法》和《住房管制法》规定，由地方当局集资建房，以解决战后房荒问题，同时对私人房屋租金实行管制，以利于低收入者租房。1948年，颁布了《国民救济法》。以上法律在1948年7月5日全面付诸实施。因此，1948年7月，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家。贝弗里奇也因此获得了“福利国家之父”的称号。
《贝弗里奇报告》和英国福利国家社会保障制度的实施，影响到了整个欧洲。瑞典、芬兰、荷兰、挪威、法国、意大利等国也纷纷效仿英国，致力于建设福利国家。一时间，“福利国家”风行西方世界。20世纪60年代是福利国家发展的鼎盛时期。这个时期欧美资本主义国家，不仅经济上保持着增长的势头，而且也从制度上、理论上使福利国家得到了进一步的完善和发展。瑞典由于对公民实行全民性的普遍保障和广泛优厚的公共津贴，而被称为“福利国家的橱窗”。这一时期，社会保障发生了一些重大变化：保障项目从单项保障向综合保障转变，形成了一套相互联系、共同保障的社会安全网；保障对象不断扩大，由特定阶层和行业劳动者的保障向国民保障过渡，逐步形成高福利的全社会保障；为促使低收入劳动者参加保险，各国纷纷实行强制保险；保障水平不断提高，许多国家都建立了保障津贴与工资水平挂钩的制度。
五、社会主义国家的社会保障制度
1917年，俄国十月革命以后，建立了人类历史上第一个社会主义国家。苏联实行生产资料全民所有制和计划经济体制，政府把满足全体社会成员物质文化生活需要作为重要的社会发展目标，并且把这一目标贯穿于所有经济、社会、文化制度之中，全面实施社会保障。
从1917年11月至1922年列宁亲自审批和签署了100多项关于劳动者社会保险和福利方面的法令。1917年底，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国人民委员会宣布：俄国的无产阶级在自己的旗帜上写上了给雇佣工人以及城乡贫民实行完全的社会保险。此后，颁布了一系列关于患病和失业的保险法令以及关于保险机构工作程序的法令，从法律上肯定了劳动者享有各种形式的社会帮助的权利。1928年，苏联通过了一项领取养老金待遇的第一个国家法令，决定对纺织工人首先实行养老金制度。1936年苏联宪法规定，公民在年老以及患病和丧失劳动能力时有权享受社会保障，要发展由国家负担费用的职工社会保险、免费医疗、供劳动者享用的医疗设施等。1956年通过并实施了国家保证金法。苏联社会保险遵循以下基本原则：扩大国家保证金的范围，保证金从国家和社会经费中支付，增加养老金、残疾金和丧失赡养人抚恤金的数额，使保证金开始接近于保证金领取者以前的实得工资。
苏联公民的社会保障是在统一的国家制度范围内按统一的宪法原则实施的国家社会保障。该制度的主要特点是：社会保障适用于所有职工及其家属；费用由企业和机关支付；社会保障费用从社会总产品中扣除并由国家实施，设立统一的机构办理。①第二次世界大战后，中国和东欧一些国家建立了社会主义国家，也都仿效前苏联实行国家社会保障制度。这一新型的社会保障制度是与计划经济体制相适应的，在保护劳动者基本生活、调动劳动者生产积极性方面发挥了积极的作用，并对资本主义国家社会保障的发展产生了重要的影响。
六、现代社会保障制度的改革与调整
阶段现代社会保障制度在经历了20世纪60年代发展的黄金时期之后，70年代急转直下，各国纷纷走上了改革与调整之路。
1973年出现石油危机，资本主义世界发生了严重的经济危机，并进入了漫长和痛苦的经济滞胀时期。伴随着经济滞胀，西欧和其他资本主义国家的社会保障制度普遍遇到了巨大的困难，出现了危机并陷入困境：一是社会保障支出增长过快，超过了经济发展的承受能力；二是不断增加的巨额社会保障费用，造成了一些国家的财政赤字不断增加；三是不断增加的巨额社会保障费用，加重了雇主和劳动者的负担；四是福利机构庞大，管理不善，效率低下，产生了一些相关的社会问题，例如助长了过分依赖国家和吃大锅饭的懒汉思想，造成了一些“福利病”；五是被视为社会保障首要目标，即消灭贫困的目标并没有能够实现。相对而言，福利国家的穷人却越来越多。社会各阶层、各利益集团，都从各自的利益出发，批评当时的社会保障制度。
为了摆脱危机，各工业化国家积极寻找对策，提出并实旋了各种调整改革方案，具体措施包括削减社会保障财政支出，降低待遇给付标准，严格给付条件，建立责任共担机制，增加个人自负费用，提高缴费（税）标准，总的改革方向是开源节流，进行市场化改革，提高管理水平和服务质量。
1.削减社会保障财政支出由于养老保险是社会保险费用支出中比例最大的项目，因此，各国都致力于改革养老保险制度，抑制养老保险金支出的日益膨胀。具体办法包括调整养老年金计算办法、延长享受养老金的最低缴费年限、提高法定退休年龄，降低养老金的支出。
在疾病保险方面，原来工业化国家实施受益人几乎不付费用的医疗服务，使整个社会付出了高昂而且迅速增长的费用。从20世纪80年代起，发达国家开始对医疗制度实行初步改革，增加个人自付费比例，有的国家还对少用医疗费的人实行保费退还奖励制度。削减失业保险和其他的福利性补助，以补贴代之，补贴主要针对最穷的人。引入“工作福利”理念，即接受政府福利补助金者必须接受政府或者立法规定的与工作有关的特定义务，将社会福利金由无偿给付转变为有偿领取，实现“社会福利”（welfare）向“工作福利”转变（workfare）。
2.多渠道筹集和增加社会保障基金一是提高社会保障费率和缴费上限，而且一些国家还逐步加快了缴费标准的调整频率，灵活掌握社会保障费征收的主动权，例如，法国自1982年起把原来社会保障缴费标准一年调整一次改为一年两次；二是开征社会保障收入所得税；三是实施积极的就业政策扩大就业，例如，政府给予优惠政策鼓励企业多招收工人，政府为失业人员创造就业机会，广泛开展职业培训等。
3.借用市场力量改革过程中，政府鼓励私营部门以职业年金与私人养老计划、医疗计划两种形式参与福利资源的配置。政府与私营部门在社会政策上的这种分工，导致混合福利的兴起。在对世界各国养老保险制度结构与运行模式进行广泛调查与分析的基础上，世界银行1984年推出主题报告之一《防止老龄化危机》。该报告认为，现代福利国家的养老保险模式已经无法同时解决养老与发展问题。因此，为了给老年人提供更好的经济保障并促进经济增长，政府可以建立一个由三根支柱构成的老年保障体系：一项公共管理（政府）的强制性制度；一项私营的强制性储蓄制度；一项自愿储蓄制度。私营部门参与社会保障产品的供给，一方面具有充分的灵活性、高效率和充满活力等优势，但是，另一方面也具有很大的市场风险。人们对社会保障运用市场化力量进行改革，也有不同的看法和争论。因此，各国政府对此都采取了比较谨慎的态度，对市场参加社会保障的改革的措施进行严格控制。
另外，世界各国还尝试通过改革内部管理机构来提高社会保障制度的管理效率，一些国家还致力于提高服务质量，减少欺诈和资金浪费，着眼于提高受益人的生存和发展能力，保护受益人的隐私和尊严。
在西方福利国家大幅度削减政府开支、进行社会保障政策调整的同时，以新加坡和智利为代表的发展中国家和地区也积极地进行了探索。1955年，新加坡建立以个人账户为核心的中央公积金制度。1980年，智利实施养老保险制度改革，以个人储蓄积累为基础，由政府授权的私营金融公司管理和运营养老保险基金。2000年12月，我国香港开始实施强制性公积金计划。
20世纪80年代以来，中国和其他实行计划经济的国家为了更好更快地发展社会生产力，都对本国的计划经济体制进行了市场取向的改革，社会保障制度的变革也随之开始。
进入21世纪，随着全球化进程的加快，人口老龄化，特别是发达国家人口老龄化问题日益严峻，在经济发展起伏过程中，各国执政党面对社会成员日益增长的社会保障需求，纷纷采取改革措施，探索既能满足社会成员社会保障需要的，又具有效率的、低成本的、可持续的社会保障制度。拉丁美洲等发展中国家以及东欧转型国家也根据各国的实际情况，借鉴西方发达国家的经验，建立和完善自己的社会保障制度。特别是拉美国家中的智利在世界银行等机构的支持下，在本国有识之士的倡导和努力下，探索出了一条独特的社会保险和个人储蓄相结合的社会保障模式，而且其资金的保值增值以及运营也独具特色。世界各国社会保障制度既有单一类型的，也有两种或多种混合类型的，但改革发展的总体趋势是多元化、多层次、多支柱，努力探索和实践权利与义务、公平与效率、市场与政府之间的互动平衡。
（第三节中国社会保障制度的发展及存在的问题
一、中国社会保障制度的发展随着社会主义市场经济体制的建立和完善，面对社会管理方式和社会结构的变化，计划经济体制下形成的“单位式”的社会保障制度已经不能适应形势发展的需要。20世纪80年代以来，中国政府一直在努力探索建立具有中国特色的社会保障体制，适应社会主义市场经济发展要求的现代社会保障制度正在建立之中。
从1993年至今，是社会保障制度的全面改革阶段，1993年，中国正式提出建立社会主义市场经济体制，明确了中国社会保障体系的基本内容，提出了建立社会统筹与个人账户相结合的多层次养老保险和医疗保险制度，以及政事分开、统一管理的社会保障管理体制。这一时期开始，社会保障制度改革不仅是作为国有企业改革的配套措施，而且是新的经济体制的重要组成部分，社会保障改革全面铺开，改革的重点是建立养老保险、医疗保险和社会救助等，探索建立适应社会主义市场经济发展要求的社会保障制度。1997年，中国政府进一步明确提出，建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。经过20多年的努力，到目前为止，中国初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城乡居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架。
随着社会保障制度的逐步建立和完善，社会保障覆盖面不断扩大。计划经济时期，只有国有单位的职工可以享受社会保险。改革开放以来，随着多种所有制经济的发展和多种就业形式的出现，社会保险的覆盖范围逐步扩大：（1）基本养老保险制度覆盖到城镇各类企业和个体工商户以及灵活就业人员，到2008年10月底，全国参保人数达到2.1604亿人。国家正在积极探索建立机关、事业单位养老保险制度，正在制订和完善农民工、农民养老保险办法，进一步改革和完善城镇职工养老倮险制度，加大政府对社会保障的投入，强化政府责任，加强社会保障工作的基础设施建设，提高经办机构的能力。（2）失业保险制度的覆盖范围由国有企业职工扩大到城镇各类企业和事业单位职工。2007年底，全国参保人数达到1.1645亿人，领取失业保险金人数为286万人，另有87万名劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的农民合同制工人领取了一次性生活补助。（3）基本医疗保险制度于1998年开始改革，目前已经覆盖到城镇各类机关、企业和事业单位，截至2007年12月底的覆盖人数为1.8亿人。国家开始在部分城市试点城镇居民基本医疗保险，为全民享有医疗保险探索积累经验。2008年，城镇居民医保的试点城市达到229个，而且很多未列入国家试点的城市和地区，要么早已实行了这一制度，要么也开始启动了这一制度。2007年底，参加城镇居民医疗保险的人数达到4291万人，2008年达到9000万人左右。（4）2004年开始，中国政府在农村地区实行农村新型合作医疗制度，到2008年3月，已经覆盖了90%的农村人口。2007年全国新农合基金支出346.6亿元，全国有4.5亿人次从新型农村合作医疗制度中受益。从总体上看，中国新型农村合作医疗运行平稳、逐步规范，农民医疗负担有所减轻。因病致贫、因病返贫的状况有所改善。（5）全国所有城市都建立了最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度从过去只向无职业、无收入、无供养亲属的城市贫困者提供社会救济，扩大到家庭人均收入水平低于当地城市最低生活标准的所有居民。在城镇最低生活保障方面，受益人数大幅增长，从2000年的402.6万人，增至2007年的2270.9万人，基本实现了“应保尽保”的目标。2007年全年各级财政共支出低保资金比上年增长22.21%；城镇最低生活保障水平每月人均标准182.4元，比上年增长7.6%；人均补差102元／月，比上年增长11.5%。（6）2007年开始建立农村最低生活保障。截至2007年底，农村已有3451.9万人享受了最低生活保障，比上年同期增加1948.2万人，增长128.7%，平均每人保障标准为70元／月，全年共发放农村最低生活保障资金104.1亿元。（7）工伤保险制度逐步定型，截至2007年，参加工伤保险的人数达到12173万人，全年享受工伤保险待遇人数为96万人，全年工伤保险基金收入166亿元，支出88亿元。
二、中国社会保障制度存在的问题
回顾和反思这些年的努力和成果，中国社会保障制度建设虽然取得了很大成绩，但是仍然存在不少问题，需要认真加以研究，寻找社会保障制度建设可持续发展的对策。
1.基本保障难满足社会保障制度不能很好地满足人民群众日益增长的对社会保障的巨大需求，主要表现在社会保障覆盖面小，应保未保现象严重。
2007年，全国2.01369亿人参加基本养老保险，仅占全部就业人口的26.16%。如果考虑到养老保险主要针对第二、三产业就业人员，此比例也仅为44.21%。2007年底全国有1.1645.亿人参加失业保险，尽管按《失业保险条例》规定的覆盖范围，失业保险覆盖率为78%，但是，如果考虑到中国主要对从事第二、三产业就业人员实行失业保险，那么2007年参加失业保险的人数比例也仅为25.57%。
中国还有相当多数的城镇居民没有任何医疗保障。根据最具有权威性的第三次国家卫生服务调查的结果，2003年，64.5%的城乡居民在寻求医疗服务时必须完全自费。城乡医疗保障其他方面的覆盖情况是：公费劳保医疗占2.3%，合作医疗占8.0%，基本医疗保险占8.2%，商业保险占7.0%，其中社会医疗保险占10.0%。①北京零点调查公司2005年2月在7个城市以及7个省的乡镇和农村地区进行了调查，结果发现，有65.7%的人没有任何形式的医疗保险，大约有25%的受访者因为无力支付医疗费用而放弃就医。①由此可见，2005年与2003年相比，中国居民的医疗保障状况并没有较大的改善。虽然到2008年底为止，全国80%以上的农村地区和80%左右的农民参加了农村新型合作医疗，但是，由于合作医疗筹资水平偏低、医疗服务供给以及费用报销等存在诸多需要改进的地方，绝大多数农民看病难、看病贵的状况并没有得到根本改变。农民和农民工以及非正规就业人员难以享受与城镇居民同等的社会保障。
另外，社会保障统筹层次低、资金调剂能力弱，抗风险能力较差，因此不能真正有效满足大多数人的基本需求。
2.公平理念不到位当前，社会保障制度建设中存在的很多问题与没有正确的社会保障理念有密切的关系。中国当前社会保障制度中存在的覆盖面窄、历史欠账多、对收入保障和收入调节作用弱等诸多问题，无不与没有很好地贯彻公平理念有关。
中国社会保障制度设计之初，更多考虑的是如何应对由于国有企业改革而产生的社会问题，是作为国有企业改革的配套措施解决“单位人”向“社会人”转变的问题。社会保障制度设计的立足点仍然没有跳出计划经济时期形成的传统思路，解决问题的对象主要是城镇居民，没有公平地对待农民、农民工以及非公有制企事业单位的职工。虽然近年来，国家对于农民工、非公有制企业的职工的养老、医疗、失业等社会保障有所考虑，但是由于缴费方法、享受待遇等与城镇国有企业职工有差距而且缺乏强制性，绝大多数农民工、非公有制企业就业人员仍然没有参加社会保险。即使有少部分农民工参加了社会保险，由于各地实行的社会保障制度不统一，难以适应他们流动性大的需要，其中不少人又要求退出参加的社会保险。中国当前所谓的社会保障制度主要是指城镇居民的社会保障制度，占人口绝大多数的农民仍然被排除在通常意义的社会保障制度之外。即便如此，在城镇中社会保障制度又是主要保障了有职业和有比较好的职业的群体，例如国有企事业单位的职工和党政机关工作人员，而真正困难的、最需要保障的人群往往难以享受平等的社会保障。
由于社会保障主要在国有企业单位建立和推行，非公有制企业职工社会保障制度建设滞后，不同企业之间负担并不公平，建立了社会保障制度的公有制企业负担加重，与非公有制企业相比，处于不利的竞争地位。机关事业单位与企业之间社会保障待遇差距较大，机关事业单位养老保险制度改革仍处于试点阶段，全国性改革方案尚未出台。近些年来，由于机关事业单位与企业基本养老保险改革不同步，机关事业单位退休人员与企业退休人员之间待遇的差距较大，造成了大量社会矛盾和不安定因素，而且也不利于职工的合理流动。
3.制度设计有缺陷由于社会保障制度设计之初缺乏公平的、整体的、系统的考虑，造成社会保障制度存在不少缺陷，表现为：社会保障体系不统一、不完备，城乡分割；立法滞后，保障水平、责任主体、中央与地方政府的责任分担、历史欠账的处理等没有明确的界定；重经济保障，轻服务保障；资金安全运营管理有待加强。
中国已经建立的新的社会保障制度的责任共担还只是一个不太清晰、不太具体的轮廓。正是由于责任不清以及由此导致的财政并未真正到位等因素造成社会保障资金不足。社会保障旧制度下的历史责任与正在确立中的新制度的现实责任如何处理，至今并不清楚。目前难以推进养老保险省级统筹、社会保险费率差别悬殊等问题，其实都和历史责任与现实责任划分不清密切相关。在国家责任方面，虽然中央财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长，但这并非一种固定机制，在很大程度上带有随意性；而地方财政的投入极少，几乎处于缺位状态。除了没有明确界定政府责任外，目前中国所实行的财政“分灶吃饭”体制也是制约着统筹层次提高的一个重要原因。例如，由于中国养老保障现行的管理与经办机构分属各级政府具体管理，省级社会保险机构既管不了人，也调不动资金。
（第四节中国社会保障制度建设的政策选择
一、确立公平的价值理念，推进城乡社会保障制度
统筹发展坚持公平与效率并重，合理调节收入分配。新型社会保障制度的建设与发展，应有利于保护低收入阶层的利益。因此，当前需要提高社会保障对收入分配的调节力度，控制乃至缩小城乡居民收入差距。开辟社会保障新的筹资渠道，例如，完善个人所得税、开征遗产税等，扩大国家财政对社会保障的投入，尽快扩展社会保险制度的覆盖面。中国现阶段还不可能在社会保障制度上实现全民公平，但是，必须确立社会保障制度建设的公平价值取向，根据社会公平正义与共享发展成果的原则来推进社会保障制度建设，逐步缩小这一制度的不公平，无疑是完善社会保障制度的基础。
随着农村家庭结构的小型化、农村人口老龄化程度日益加深，土地和传统的家庭保障功能越来越弱化，农民和城市人一样需要现代社会保障制度。要以统筹建立和完善覆盖城乡居民的养老保险制度、医疗保险制度和社会救助制度为重点，解决城乡居民最紧迫、最基本的社会保障需求，更加重视农民的基本社会保障。一方面要整体规划，重点推进农村的社会保障制度建设。考虑到当前城乡经济社会发展的不平衡，农村社会保障制度应向相对成熟的城镇社会保障制度靠拢，如养老保险、最低生活保障等，尽量避免二者在基本构成要素方面的偏差，为将来城乡社会保障制度的统一做好准备。另一方面要以农民工和失地农民为重点，实现城乡社会保障制度的合理衔接。尽量创造条件让农民工和失地农民参加城镇社会保障制度，在保障标准、筹资模式和待遇发放等方面要有长远的灵活性的安排，既为农民工返乡务农、养老做好准备，也为农民工在城镇工作和养老做好准备。要尽快出台和实施《农民工养老保险办法》，进一步研究解决失地农民社会保障问题，加强对在城镇找不到工作、生活遇到困难的农民工的社会救助。
二、构建适合中国国情的社会保障体制
中国当前面临着比发达国家建立社会保障制度更多的困难：
（1）人口“未富先老”。目前，中国60岁以上的老人占总人口已近11%。据预测，到21世纪30年代，中国人口老龄化将达到高峰，并持续20余年。与发达国家相比，中国人口老龄化是在计划生育政策作用下、在经济并不发达的情况下提前到来的，人口老龄化对社会保障的压力是全面的，不仅养老保险要承受更大的压力，而且医疗、失业保险等也将受到严峻挑战。
（2）计划经济体制和城乡二元社会结构造成的历史欠账较多。
由于计划经济时期，在城市长期实行国家一企业式的单位制保障，没有建立起有效的社会保障资金积累，建设新型的社会保障资金缺口很大。据世界银行和国内有关部门的测算，中国仅养老保险制度转轨的养老金隐性债务总缺口约为2万亿-3万亿元之间，也有机构和专家测算为5万亿～7万亿元之间。
（3）市场化、城市化过程中面临全球化的冲击和压力。
因此，中国社会保障制度建设和发展既要借鉴国外的经验，更要立足国情，构建一个“低保障、广覆盖、重实效、可持续”
的社会保障体制。其中低保障并不意味着标准过低、不能维持基本生活，而是要求与经济发展水平相适应的、能够维持基本生活需要的保障。
三、促进社会保障建设的可持续发展如何扩大社会保障覆盖面、提高社会统筹层次，如何解决城乡居民医疗卫生保障问题，如何做实养老保险中的“个人账户”，如何建立和完善农村合作医疗制度与农村卫生保障体系，如何为失地农民和农民工提供必要的社会保障，如何做好城乡生活困难居民的社会保障工作，如何实现社会保障基金的保值增值等等，都需要着眼于社会保障建设的可持续性。
1.积极推动社会保障法制建设世界上大多数国家都以立法形式对社会保障制度进行安排。中国应抓紧出台社会保障相关立法，使社会保障体系建设步人法制化轨道。目前，《中华人民共和国社会保险法（草案）》
已经进入提交全国人大审议阶段，备受社会各界关注。政府应该继续关心、支持社会保障立法工作，推动《中华人民共和国社会保险法》尽早出台，在此过程中高度重视城乡社会保障制度的统筹发展。
2.完善基本社会保障的公共财政投入机制，加大对社会保障的投入公共财政必须对社会保障提供合理的财力支持，中国公共财政在这方面还有很大的提升空间。在国际上，福利国家的财政支出中，社会保障支出要占40%以上，新兴工业化国家及部分发展中国家的同一指标也普遍在20%以上，中国现口径的财政性社会保障支出占国家财政支出的比重在2008年为12%。
（1）要合理界定各级财政在社会保障方面的事权和财权，明确各级政府的社会保障责任。通过规范转移支持制度，强化中央政府在社会保障事务中的主导权，中央政府主要负责全国性社会保障事业发展规划的制定，统筹各地社会保障的协调发展，通过财政转移支付帮助贫困地区，监督各地社会保障事业的财政投入和运行管理。地方政府主要负责本地社会保障事业的执行与实施，保证社会保障发展的财政投入，负责社会保障的日常事务。
（2）要提高各级政府公共财政用于社会保障支出的比重，推动经济建设型财政向公共服务型财政的转变。各级财政应不断调整支出结构，加大对社会保障的支持力度，逐步形成与经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制，在保证全体社会成员基本社会保障的同时，努力使人们合理分享经济社会的发展成果。根据中国的经济发展水平和公共财政实力，逐步提高社会保障支出在财政支出中的比重，以增强政府的公共管理职能。
（3）建立和健全社会保障预算，增强社会保障财政支出的权威性和稳定性。各级政府应分别建立社会保障预算，逐步将社会保障支出作为中央财政和地方各级财政的主要支出项目确定下来。将缴费（税）、财政拨款、社会捐赠、国有资产转让和发行彩票等途径形成的社会保障资金纳入社会保障预算，使社会保障收支活动受到严格的预算监督。各级政府不得挪用、侵占社会保障的公共财政投入资金，不得随意改变社会保障资金的法定用途。
（4）要建立社会保障工作的绩效评估和行政问责制度。各级政府要把做好社会保障工作，特别是保证社会保障的公共财政投入和使用效率作为政府工作的重要任务，强化人力资源和社会保障部门、民政部门以及其他相关部门的监督管理责任，制订年度考核目标责任制，通过多方位、多层次的评估方法，对完成社会保障目标任务的情况进行考核，根据考核结果奖优罚劣。
3.建立和完善多元化的社会保障体系要充分发挥政府、企业、社会和个人在社会保障中的作用，挖掘和利用传统社会保障资源，形成多支柱、多层次、多元化的社会保障体系。社会保障内容丰富，不仅包括社会保险，而且包括社会救助、社会互助、社会优抚、个人储蓄性保险等形式。
在完善社会保险各个项目的同时，应当重视发展社会互助、社会救助等社会保障形式，保障社会特殊群体的基本生活，不仅老有所养、病有所医，而且残有所助、贫有所扶，从而充分地发挥社会保障“安全网”的作用。
4.加强社会社会保障机构的能力建设中国现有的社会保障制度一方面主管部门分散分割、经办单位十分混乱；另一方面信息、设备等基础设施以及人员数量和质量跟不上要求，因此急需加强社会保障机构的能力建设。
（1）加强社会保障主管部门之间的沟通和协调，增强政府管理和服务社会保障的合力。建议在中央政府层面成立社会保障工作联席会议制度，成员单位由发改委、财政部、人力资源和社会保障部、民政部、卫生部、住房和城乡建设部、教育部、审计署、监察部、司法部等组成。
（2）主管部门内部相关司局也要加强沟通和协调，避免同一类型社会保险之间由于适用对象不同形成的制度分割差距越来越大，同时也要做好不同类型社会保障制度之间的相互衔接。
（3）加强社会保障的信息化建设。虽然国家实施了“金保工程”，各地也开展了社会保险信息化建设，但是当前信息化建设的标准并不统一，信息记录不完善的现象时有发生，地方规划的信息建设方案与全国将要实行的标准也必然存在着差异。
这种状况不仅导致了无法建立全国统一并可以快捷传递的社会保险信息系统，直接影响劳动者社会保险关系的续转，而且事实上已经造成了一些记账风险。因此，国家应加快社会保险信息化建设步伐，制定全国统一的信息化标准，提高社会保险信息化建设的标准与质量。尽快停止各行其是的地方社会保险信息化建设，在“金保工程”的基础上，尽快设立全国社会保险信息化建设专项财政资金投入，尽快建立起全国统一的、规范化的社会保险信息系统，实现全国联网。社会救助制度的实施，也迫切需要建立畅通、便捷的全国性信息平台，以便让从地方到中央各级政府社会救助部门、财政部门全面及时地了解辖区内低收人群众或者救助对象的信息。
（4）规范经办机构，提高服务质量。社会保障制度的经办机构，是直接面向社会保障对象的服务机构，实施机构的服务标准与服务质量，直接影响着社会保障制度的实践效果与保障对象的切身利益。社会保险应尽快改变目前杂乱无序、五花八门的格局，建立并完善专门的社会保险经办机构。在现有基础上，主要以养老保险、医疗保险为服务内容，分别建立相应的经办机构。其中，基本养老保险经办机构应当根据全国统筹的目标，改属地管理实施体制为全国统一的管理实施体制；医疗保险经办机构则可以以地级市为统筹单位，由统筹层级负责管理；工伤保险、生育保险等可以统一纳入医疗保险经办机构统一经办；社会保险费的征收应当由一个经办机构负责征收。适当扩大基层经办机构的人员编制，对现有人员进行必要的专门培训，严格把握新进人员的素质要求，逐步实现经办工作的专业化和规范化。
5.要关注国外社会保障的最新理论和实践美国学者迈克尔·谢若登教授1991年提出了以资产建设为基础的社会福利理论，主张帮助穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费。这一理论已经在美国与其他许多国家和地区得到实践，并引发了有关福利政策的热烈讨论，促使社会福利政策开始转向帮助穷人积累资产而使个人、家庭以及社区得以发展的取向上来。这种理论取向与政策实践可以对解决目前世界各国社会发展的贫困问题提供新的思路与选择。这一理论也许对中国构建可持续的社会保障制度具有一定的启发意义。
思考题
2.现代社会保障制度是如何形成的？
3.中国社会保障制度是如何改革发展的？
4.如何进一步改革和完善中国的社会保障体系？
参考文献
1.龚维斌等著：《中外社会保障体制比较》，国家行政学院出版社2008年版。
2.郑功成著：《中国社会保障30年》，人民出版社2008年版。
3.郑功成主笔：《中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案》，人民出版社2008年版。
4.郑秉文等著：《社会保障体制改革攻坚》，中国水利水电出版社2005年版。
5.[英]威廉姆·贝弗里奇著，华迎放等译：<贝弗里奇报告--社会保险和相关服务》，中国劳动社会保障出版社2004年版。
