用者付费的定义是：“家庭、企业和其他私营部门在实际消费政府提供的服务和设施时，向政府部门交纳费用……关键的要素是付费取决于实际消费的服务量，不消费不付费，多消费多付费。”美国各级政府都存在着用者付费制度，但地方政府用者付费制度比较普遍。一般而言地方政府（不包括校区）用者付费占其预算来源的25%。用者付费制度运用的范围是：公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、保健服务、特殊事项上的警察服务、楼房检查、住宅区服务。
公用事业是用者付费的主要对象。
据美国政府间关系顾问委员会以前的执行主任约翰。
香农（JohnShannon）所做的调查结果表明：公民在用者付费、财产税、地方销售税、地方收入税之间选择，用者付费是公民第一位的选择。
用者付费使用的状况：对纯公共物品和纯私人物品之间的半公共物品实施用者付费制度。纯公共物品（如国防、安全）具有供给的连带性和消费的不可分性，无法通过价格机制来收取生产物品的成本。但有一些半公共物品虽然具有供给的连带性，但具有消费的可分性（如学校、医院、公园），成本能够通过价格机制部分回收。不付费者能够被排除在外；且费用能够有效收集。
用者付费的最大目的在于显示公众对公共服务的真实需求，为有效配置资源创造条件。1986年美国里根政府向国会提出若干用者收费项目（公园、及各项娱乐设施、安全服务）时，提出的三条理由是：
（1）由直接收益者支付成本比较公平。
（2）政府把公共服务提供给愿意向它支付费用的人身上更有效率。
（3）以成本为基础的用者付费刺激私营部门以较低价格提供这类服务。
第二，案例。
1992年以后，美国州政府开始注重收费公路的建设。
并且把公私合作中的特许经营与用者付费有机结合。下面笔者试图从公路建设的案例分析中，简要考察公私合作与用者付费制度的具体运用。
美国传统的公路建设的供给模式（至少在1992年以前）是：联邦政府资助州政府建设公路，用者基本免费使用。
州政府为每位顾客行车一公里付出的成本是48美分，而个人每行车一公里的所有开支才为39美分。公路运输线的使用者在个人边际成本小于社会边际成本时，对公路运输线的消费提出过度需求。这是一种非真实的需求。将联邦政府的运输补助计算在内，消费者只付出了35%的真实公路成本。消费者消费越多，赚便宜越多。公路建设供给中的搭便车行为使消费者推动州与地方政府，州与地方政府通过政治过程极力推动联邦政府提供运输补贴，但成本却转嫁到整个联邦的纳税人头上。收益集中与成本分散的矛盾，推动了州与地方政府扩张高昂的交通运输线，结果使联邦补助的速度落后于交通运输线亏损的速度。自1965年联邦政府补助公共运输线路（PublicTransit）以来，到1991年，共累计赤字是1270亿美元。1991年的公路财政赤字为60亿美元。
1992年4月30日，美国布什总统发布第120803号行政令，放松地方公路民营化的限制，鼓励地方吸引私营部门投资道路建设。私营部门在政府许可的范围内向道路使用者收费。这样利益主体在道路的供给和需求方面便减少了对政治过程的依赖，增加了对个人选择的市场过程的依赖，并尽可能地使个人享用服务的收益与个人所付出的成本联系起来，从而减少公众对公共服务的搭便车行为。
之后，1994年北弗吉尼亚州出现第一个响应美国政府号召的私人出资的新道路建设项目，即北弗吉尼亚的DullesGreenway，该段公路采用BOT（建设一拥有一移交）方式来供给。该段公路全长14.1公里，耗资32600万美元。私营部门的投资者拥有该公路的所有权42.5年。消费者每通过一次该段公路须交费1.75美元。42.5年后，DullesGreenway的所有权归弗吉尼亚州政府。到1994年，私营部门参与公路建设并且有收益权的法规至少在五个州存在：亚里桑那州、加利福尼亚州、弗罗里达州、得克萨斯州、弗吉尼亚州。1994年弗吉尼亚等州私人出资参与公路建设，开辟了政府建设公路的新模式。也影响到美国其他基础投施供给模式的改变。“Greenway建设项目直接标志这样一个事实：提取税收和发行国债再也不能满足政府改进基础设施的资金要求”，“成本应由直接收益者来支付。”1995年12月克林顿政府提出美国1996年联邦政府的财政预算中，减少了对联邦航空、高速公路、运输、国道、147铁路等方面的补助，各州与地方政府扩大了自主决策的范围，州与地方将更多地运用市场机制来获取基础设施的资源。美国政府在1995年提出了一个“统一交通基础设施投资项目”（Unitied Transportation Infrustructure Investmentprogram）。这是联邦政府具体扩大地方负担和决策权的行动。预计该举措，将由州承担93%的基础设施负担，其中吸引私人资本的比例可达91%。
四、凭单制度（Voucher）
第一，内涵。
1983年汉重（Hatry）给凭单的界定是：“凭单就是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券。”有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中“？肖费”他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。1992年戴维·奥斯本与特德·盖布勒对凭单的界定是：
“当政府希望帮助特定集团的人购买特定货物或劳务的能力时，通常使用发放有价证券的办法。”这样，政府补助的是真正需要服务的消费者个体，不是供给服务的组织（如保健组织、军人医院、建筑商）。
使用凭单制度最大的目的在于削弱职业性利益集团对政府公共服务决策的控制，职业性利益集团对消费者的控制。在政府与最终的消费者之间存在“中介阶层”的分利行为，这是美国政府许多公共政策失败的原因。凭单制度的推行与扩大就是要部分地解决这个“中介阶层”（职业性利益集团）对公共服务供给的垄断问题。
不实行凭单制的公共服务供给与消费模式是：职业性利益集团为争夺政府通过政治过程而分配的资金而竞争，政治家是对强大的职业性利益集团的要求做出反应，而不是对最直接接受服务的消费者个体做出反应。职业性利益集团利益集中，组织严密，政治技巧娴熟，资源雄厚；消费者个体散而无力，有时反而觉得职业性利益集团是为他们谋取利益，甚至与职业性利益集团结成联盟。
实行凭单制的公共服务供给与消费模式是：职业性利益集团为争夺消费者手中持有的资源而竞争，这种竞争是在市场过程中进行的。政治家对消费者个体做出反应，职业性利益集团同样对公共服务的消费者个体做出反应。职业性利益集团的收益多寡不再由其游说能力决定，而是由消费者个体的“优惠券”投票决定。消费者个体的选择引发的供给者之间的竞争压力，部分代替了政府对职业性利益集团的监督。供给者之间的竞争本身就是提高服务效率的动力。这就是市场化制度安排代替政治化制度安排的优势所在。
不实行凭单制的公共服务供给消费模式，是职业性利益集团控制消费者个体。职业性利益集团（医院医生、养老院、社会服务机构、职业培训者、律师）吸纳耗费了政府资助穷人的经费的1/2强。1984年联邦政府、州政府和地方政府花在库克县每个穷人身上的钱达6209美元，但只有35%的钱才以现金的形式到了穷人的手里。另外13%的钱用在食品券和房租有价证券上。这笔钱的其余部分全流向上述职业性利益集团的腰包。
第二，案例。
美国的凭单制度在联邦层次的运用范围包括四大领域，即食品与营养、教育、医疗、住房。1991年2300万美国人手持食品券。美国退伍军人权利法案（G.I.BILL）为美国历史上最成功的社会计划之一。美国国会没有直接提供资金去建立美国士兵大学，而是发放凭单，让美国军人选择一所自己认可的大学、学院或技校。美国80年代以后考虑的问题是如何把凭单制度也用在初中、高中的公立学校教育中，即扩大凭单在教育领域中的运用。不过，从克林顿政府提出的戈尔报告看，美国联邦政府并不积极支持以凭单制度做支撑的父母选择学校制度。医疗照顾项目（Medi-care）也是实行凭单制度的一个重要领域。医疗照顾补助的接受者可以手持政府发放的一种身份证件作为凭单，在任何一个政府指定的医疗组织中得到医疗服务。1988年，3300万人以凭单形式得到医疗服务（Parker1991，P.41）。“住房领域推行凭单制度比较成功。原先公用住房项目（Public Housing Program）1美元的开支中66美分用于支付行政成本；实行凭单制度后，1美元的支出中，只有20美分用于行政开支（Fitzgerald，1988，P.38）。到1989年止，美国共有20个城市正在探索实践为老年人住房而设的凭单制度。（Farr，1989，P.41）在州与地方层次上，许多传统的社会服务项目正在推广使用凭单制度。加利福尼亚州、马萨诸塞州、康涅狄格州和明尼苏达州的一部分，向低收入的人提供凭单（或类似物），用于儿童保护。弗蒙特州和缅因州有100多个城镇发有价证券给高中学生，帮助他们上私立学校。威斯康星州给米尔基市1000名穷困儿童发放凭单，帮助他们进入私立学校读书。新泽西州以凭单形式资助儿童保育取得成功。
