管理费用也是为福利政策能最终落实到人而付出的交易费用。管理费用的多少决定了负责福利项目的官员的利益大小。在政府财政安排或福利保险基金既定的情况下，福利项目官员的管理费用的增多，就意味着受益人的最终获得福利数量的减少。1987年美国的医疗保健开支人均为1987美元，实际人均只得1758美元，人均政府管理费用229美元。美国联邦政府在1982年进行住房改革前，政府1美元的住房补贴中有66美分用于行政开支。这样的福利补助，只能是“穷人戴帽，富人穿衣”。
公共福利的直接供给群体或称职业性利益集团，是福利的直接供给者。政府无疑是福利的供给者。但政府就某项具体福利做出决策后，某些私营部门与非盈利部门便成为服务的直接供给者，由此生成福利的直接供给群体。如与住房政策相关的职业性利益集团是由房地产经纪人、发展商、银行家组成的全国住房和发展协会（National Associ-ation Of Housing And Redevelepment）；与医疗补助政策相关的职业性利益集团是美国医疗协会（American Medical As-sociation），以及美国健康保险协会（Health Insurance Asso-ciation of America）。
政府与指定的福利直接供给群体有合同关系。这些群体与福利领取者也多有合同关系。该群体实现利益的方式除通过市场化途径外，还可通过向政府寻租来谋取合法但不合理的利益，而且它们往往与福利的直接受益群体结成联盟，来推动政府福利开支的增长。
因此，美国公共福利政策改革的两个目标是：改变公共福利的决策规则，杜绝或减少职业性利益群体寻租的机会；将职业性利益群体与福利的需求群体适度分离，提高职业性利益群体的供给效率与服务质量。后者相对容易做到，前者绝非易事。
3、国会中相关委员会是具体福利政策的直接决策者
相关委员会们的决策决定着国会预算办公室的福利预算安排。如，与医疗保险开支相关的常设委员会近30个。
这些常设委员会与24个公共健康利益集团以及16个职业利益集团关系密切。它们满足这些利益群体的某些要求，并提取相应的政治支持。如，美国医疗协会往往向国会医生支付评审委员会来申诉自己的主张，美国医院联合会往往向国会医院预付评审委员会提出自己的要求。国会相关委员会的议员，既要满足供方集团，又要满足需方集团的利益（何况两者的利益多数时是一致的），这就是美国的福利开支屡压不缩的政治体制根源。这是公共福利政策改革要解决的深层次问题。通过体制的重新设计来解决政治家公共利益的体现程度问题。真正的政治家应该本着对历史负责、对公共利益负责的态度，做出公共政策，而不应该作为特殊利益集团实现私利的工具。这是所有政府改革的最深层次理念。美国公共福利政策改革也不例外。
第三，克服美国福利政策的负面效用：改革的最终目的。
自20世纪30年代以来，美国社会福利政策功不可没。
它顺应了社会化大生产和市场经济发展的要求。它以政府为主体，以法律作为强制手段，通过国民收入的再分配，确保全体公民能满足最基本的生活需要，这样补充了家庭的保障功能，保证了市场经济能够较长时间的良性运行，社会的长治久安。但美国社会的福利政策在发展演变的过程中，也日益显露出不可忽视的负面效用。
美国社会福利政策最大的负面效用是造成经济发展的动力衰减。这是危害其生死存亡的关键要素。管理费用高昂、财政负担膨胀（直接导致美国政府的赤字财政，也是公共福利政策改革的最初直接诱因），但最大的负面效用是经济发展动力的衰退。美国社会福利开支在80年代初已占财政支出的40%。社会福利支出的大幅上涨使得企业也须支付高额劳动成本、“名义工资”以外的间接工资是社会福利基金的一个来源，它削弱企业的竞争力，降低了企业家投资的积极性。同时，个人劳动的积极性也受挫。高福利意味着高税收，多贡献，多交税。个人宁愿依赖国家，也不愿自食其力。这就是经济增长速度放慢（失业率上升）的同时，通货膨胀率居高不下的经济学原因。
与经济发展动力衰退相关联的是积极个人主义理论的逐步丧失。资本主义发展的内在动力在于市场经济机制激发的个人创造性。资本主义的兴起，就是这种积极个人主义的兴起。资本主义市场经济发展过程的特定阶段所诞生的社会福利制度，如果在自身演变过程中使这种积极的个人主义逐步衰减，那是社会福利制度的悲哀。积极的个人主义提倡自己对自己负责，通过自己的创造来谋求自己的幸福。以个人为单位以契约为纽带的合作，是扩展放大的个人主义。个人的创造与个人的责任，是社会进步的基础。
但美国的社会福利制度在某种程度上却使积极的个人主义，变为消极的个人主义。不强调依靠市场交换，而强调依靠政府权威；“人人为自己，国家为人人”的说法是这种思想典型的体现。中下层群体依靠国家的福利政策来扩展自己的利益，富裕的职业性利益群体也在依托福利政策的扩张实现自己的利益。国会中的政治家与政府部门的职业文官为了自己的私利，与福利直接受益群体以及职业性利益群体一道推动了福利政策的增长，推动了财富的再分配。这样，便有可能从根本上挖掉资本主义发展的内在动力根基。
积极个人主义的丧失，遭成了若干社会问题。这些社会问题又直接推动了福利政策的扩张。而福利政策的扩张又带来了更多的社会问题。为了跳出这个恶性循环，必须重新设计约束人们行为的规则，即改革公共福利政策。人的行为皆是在一定的规则约束下做出的。规则既是个体（组织）行为的外部环境，又是直接规范行为方式的准绳。
有什么样的规则，便有什么样的行为。要想改变人们的行为，必须改革规范人们的行为的规则。改变规则，关键是要改变规则的性质。下面，以美国的未成年儿童家庭补助政策所导致的社会问题来进一步说明这个观点。
经研究发现：美国青少年的婚外生育大幅度增长主要是由未成年儿童家庭补助引起的。未成年儿童家庭补助是美国对有子女单亲家庭（特别是对以母亲作家长的家庭）提供的补助。美国近年来青少年婚外生育问题严重。1960年的青少年婚外生育率是15%，有89，000人，1993年上升到71%，人数已达369，000人，少年母亲已占美国婚外生育的30%。少年母亲容易成为未成年儿童家庭补助对象。
未婚少年母亲得到福利的概率是结婚的少年母亲得到的2倍。其实，也正是有了未成年儿童家庭补助，才导致青少年未婚生育的泛滥。据统计，59%的接受未成年儿童家庭补助的妇女，19岁（或19岁以下）则有了第一个小孩。下列三组数据更能说明未成年儿童家庭补助与婚外生育的关系：
该案例的数据取自DouglasJ.Besharov和KarenN.Garding于1997年撰写的长篇论文“Paternalism and WelfareReform”，参见Commentary，Vol：104，September，1997.
规则的最初设计总是与人们最初的行为相对应的。用于约束行为的规则，其生存和发展均要取决于它是否实现了其预定的功能。如果它诱使的行为不能达到特定的目的，而是诱使非预期的不良行为，改革规则的时代就到来了。良好的品行是好的行为不断重复的结果，而好的行为又是好的规则塑造的。这是规则变革的永恒理念。
分析二、美国公共福利政策改革的主要内容与案例的比较
第一，改革的主要内容。
80年代的美国政府进行了五项公共福利政策改革，即老年退休金政策改革；住房政策改革；收入补贴政策改革；医疗保健政策改革；病人和残疾人补助政策改革。90年代的美国政府整个福利政策做了较大的调整。综观上述公共福利政策改革，所采取的主要举措不外乎有七类：
1、提高接受福利者的资格
直接压缩享受福利的人数，在福利标准不变的状况下，达到压缩福利的目的。
2、将许多福利项目市场化
把许多福利项目交给私营部门经营管理。利用市场交换的优点去克服政府权威的弱点；利用私营部门的精打细算，量人为出，去克服公共部门的铺张浪费与预算膨胀；利用等价交换的市场个人选择机制去克服政府公共选择机制的部分弊端。在改革中美国发展了私营部门的退休计划。私营部门退休计划的特点是：退休金由直接受益者所交的预付金来支付，国家不直接给予财政补助，只在税收上给予优惠。1983年，据美国劳工部统计，参加私营部门退休计划的劳动者已比1980年增加1000万人，增加11个百分点，总人数达到5000万人。
3、逐步采取联邦、州和地方政府三级管理体制，转移联邦财政负担1984年联邦政府把原由自己主管的食品券、未成年家庭儿童补助等44项社会福利项目，改变州与地方管理。明确财政收支，划分管理权限，将社会福利项目分权管理，使管理层次接近受益者，是改革的一个方向。较低层级的政府对福利项目将有越来越大的决策权。
4、将社会福利改为“工作福利”
以工作交换福利。以求克服搭便车的偷懒行为。
5、适当加重个人负担份额
提高社会保险税率，增加社会保险基金的总量。美国1973-1977年间，社会保险税率是5.85%；1979年——1980年已升至6.7%；1985年为7.055%，1986-1989年间为7.15%。
6、老人老制度，新人新制度。
改革旧的福利制度，做出新的规定，但推迟某些改革条款的实行时间，以求现在的群体对改革的支持。新人在不久的将来受条款的严格限制，但已被法律预定，只能走新路。
7、将福利项目的直接供给者（职业性利益群体）与福利的接受者分开。
在住房改革时，美国政府利用凭单制度，可将公房的供方集团与需方集团分开，以便需方手持政府发放的有价证券到供方市场上自由选择，从而引发供方之间的竞争，以达提高效率的目的。
压缩福利项目，政治风险较大。因为无论压缩哪种福利项目，来自社会的阻力多，动力少。一般而言，在美国政府压缩福利项目过程中，总统是积极的推动者，国会则相对消极。共和党比较支持，民主党比较消极。五种因素决定了五项福利政策改革成果的大小，但根本的因素，还是取决于市场交换制度安排在某一福利政策中所占的比重。
决定福利政策改革的五种因素是：
一为总统提出福利政策改革时的经济形势。经济形势严峻，容易造成“无知之幕”的情形，各种社会阶层、各种政治力量较容易达成福利政策改革的一致同意。经济形势一变，各种利益主体的力量就会重新分化组合。这些利益主体包括总统、国会中的两党议员、政府部门、服务对象集团、特殊利益集团、地方政府。
二为国会中两党力量对比。支持压缩福利项目的共和党议员与反对压缩福利项目的民主党议员力量的对比，决定总统福利政策改革提案的存亡。
三为改革策略。压缩福利项目是出力不讨好的事情，须有灵活的策略化解阻力，形成改革的优势动力。皮尔逊·保罗（Pierson.Paul）总结出美英两国福利改革的策略有：把因果链条弄模糊，不要明确是总统有意推动项目压缩，转嫁攻击目标；分解与征服，不要四面树敌，如提高领取福利者的资格限制，使仍有资格的群体心存感激，无形中支持福利改革，再如将福利的具体生产者和具体消费者分开，使两者不能结盟反对福利压缩；压缩一大块，补偿一小块，起到安慰利益丧失者的效果。提出压缩福利项目的条款，但推迟执行该条款的时间。
四为总统与政府部门的力量对比。具体的政府部门有时和福利项目结为一体，福利项目成为其权力和利益的源泉。压缩福利项目就等于压缩某些行政部门的利益来源。
五为利益集团的能力。利益集团的能力由福利政策存在时间的长短、性质（是否由国家大包大揽地承担，还是有部分市场制度安排）、利益集团的组织规模、资源占有等因素决定的。能力显示强的利益集团比弱的利益集团更能挫败压缩福利项目的政策变革。
市场交换制度安排在某一具体福利政策中所占比重的大小，决定了利益集团能力的大小。如果国家大包大揽，政府权威制度几乎全部运作某一福利项目，那么，这个福利政策就越强盛，福利政策所培植的直接受益群体与间接收益群体，则兵强马壮，容易挫败政府的改革。下面选取的三项福利政策改革的案例具有典型性：老年退休金政策改革取得的成果相对较小，住房政策改革则取得了较大成果；收入保障政策的改革则居其中位。通过三个案例的比较，即可更好理解上述分析。
第二，三个案例的比较。
1935年的社会保障法建立了退休金体制。退休金支出属于社会保障（SocialSecurity）支出。它在美国财政预算中是一种专款专用项目。退休前职工和雇主共同交纳的工资税所设立的信托基金（TrustFund）构成退体金的来源。
中产阶级与这种退休金体制利害相连，是退休金政策的强大支持力量。美国退休人员协会（The American Associa-tionof Retired Persons）是华盛顿最强有力的利益集团之——。
跟英国相比，美国退休金体制的市场化制度安排的成份较小。美国的退休金完全来自工资税（Payrolltaxes）而不是财政拨款。工资税构成信托基金的基础。美国的退休金实行指数化政策，即退休金每年要根据生活支出调整，以充分补偿退休人员上涨的生活费用。实际支出与信托基金之间的差额由政府补助。这两个特点决定了“滞胀”的经济形势、财政压力都会带来较为激进的行政改革。一旦压力减轻，改革步伐就停止不前。
美国社会保障署预计1978-1982年通胀率是28%，工资增长13%。实际状况是通胀率为60%，真实工资为7%的负增长。即表明退休金的来源在减少，支出确须增加，于是用以支付退休金的信托基金必然出现危机。
这是“滞胀”给退休金政策带来的直接后果。
