【一块砧板上的咸鱼】
1842年（道光二十二年），中英《南京条约》签订时，上海在清政府眼中是不能与广州相比的，其商业地位甚至还不如福州。
1843年11月17日，上海开埠。奉命筹办各省通商善后事宜的钦差大臣耆英，忽然隐约感觉到上海未来的重要性。他在写给皇帝的奏摺中说：“通商事宜业已告竣，奴才在粤已无应办事件，而统计五口，应以广州为首，上海为尾，将来贸易，似亦惟该二口为最旺。”
这句话并没有引起皇帝的重视，在他看来广州毕竟是“首”，上海终究是“尾”，五口中最重要的还是那座与西方人已有上百年通商史的广州。因此，他任命两广总督为钦差五口通商大臣，规定一切“夷务”均由常驻广州的五口通商大臣总理，五口对各国税银的征收也由广州统一办理，希望延续以广州为中心的外交、外贸体制。
在鸦片战争前，外国商船到达广州，都必须到十三行认保，所有进出口货税均由行商代缴。战后，行商制度被废除，货船的缴税变成由领事担保的报关制度。在《中英五口通商章程》中规定，英国商船进港口后，装、卸货前都要将船牌、舱口单、报单各件呈送给英国领事，然后领事把这些文件转报海关，以便查验征税。商船缴税后，海关签发税单，最后商人凭税单找领事领回船牌，才能交易离港。如果外商不遵守领事报关制，或未缴税先开舱交易，一律按照走私处理，交由中国政府处罚。
1844年，中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》均对领事报关制及领事插手缉私问题作出了类似规定。领事报关制貌似合理，其实剥夺了中国政府对外国船舶进出中国港口的批准权，同时海关缉私之权也被控制，结果鸦片贸易“像雨后的草坪般，欣欣向荣起来”。
此时中国的大门形同虚设，“开放”着怀抱。为了突出广州的“首”，同时保证粤海关的原定税额不受其他四口开放的影响而减少，道光还命令其他四口把征收的税银都交给粤海关，只有关税达到总额数要求时，剩余税款才归各口自己。但五口通商以后，事实与皇帝的期望开了个玩笑，当清政府全力培植广州这个给内务府开工资的“首”时，上海那条“尾”却渐渐翘了起来。
1843年，上海开埠之日，清政府履行《南京条约》在县城洋泾浜北面设立盘验所，进行外商的出入境申报及缴纳关税的业务。两年后，应英国人要求，江海关对外业务办公窗口搬迁到英租界，俗称“新关”。1846年，在上海外滩（现外滩汉口路）出现了一个用铸铁栅栏围起来的大院子，门口盖了一个中国式的牌楼，上写“江海北关”，专门办理外国商人的进出口税务。
小刀会起义的爆发，使上海第一个海外贸易管理机构——江海关的工作因此陷入停顿。英国领事阿礼国与美国副领事金能亨进行了紧急磋商，在瞅准上海地方政权出现权力真空的机会，乘机占据了海关，表示海关虽不存在，但条约义务仍旧保留。并随即宣布：中国海关行政已经陷入瘫痪，从1853年9月9日起，实行《海关行政停顿期间船舶结关临时规则》，要求英美商人“勿需向中国海关结关税”，改向本国领事交纳税款，即所谓“领事代征制”。而法国领事爱棠更是直接宣布，法国商人可以不缴纳关税。一时，上海成了一个不收进出口税的“自由港”。
逃进租界避难的上海道台吴健彰，编了个谎逃避了失城责任，而他的另一个重要职责，作为上海江海关的“关长”，征收关税是他能够戴罪立功的最好表现。然而，现在洋人的脚插进来了，事情就变得棘手了。更头疼的是，县城失陷时，用来盖章的海关监督官印丢失了，吴健彰不敢向朝廷申请补发一枚新的。无奈之下，他只能发通告称，以“常州漕运使”官印代替江海关监督官印，征收关税事宜仍按旧制办理。
由于鹊巢被鸠占，吴健彰写了封信向阿礼国提了三个要求：一、租界方面停止霸占“新关”的行为；二、在小刀会攻城时，英国商船所欠的45万两税银请交付；三、恢复大清行使职权。阿礼国也用三条回应拒绝：一、海关是被中国人自己捣毁的，与第三者无关；二、清政府没有保护到纳税的外国侨民，就没有征税的权利；三、中国发生内乱，租界是中立者，所以不能接受清政府在中立区设海关机构。
此时，清廷正为政府财政收支和镇压太平天国运动的军费筹措，焦虑得嘴上起泡。吴健彰也很清楚上海的海关收入对清王朝意味着什么，朝廷需要银子，为了保住江山；他也需要银子，为了保住官帽。于是，吴健彰又一次想到了他“最亲密的”生意伙伴金能亨，美国人态度似乎比阿礼国仗义，金能亨显示了他的慷慨和同情心：“一国政府由于其所承受的不幸而无力行使权利，远不是其他国家忽视该国权利的理由，更不是其他国家因此而获利的理由。事实上，这正是其他国家显示他们诚信的时刻。”他毫不掩饰地说，纳税义务是“没有任何保留或附带条件的”，而且“在任何情况下，只要条约存在，它就有效”。金能亨答应吴健彰，只要海关能重新开张，他将通知美国商人向中国海关办理纳税，“领事代征制”失效。
但是海关的门面建哪儿呢？县城被小刀会占领，不能进，租界洋人不允许清政府设机构，无法进。怎么办？被逼翻墙的吴健彰把办公室搬到了黄浦江上，在停泊于外国商船之间的“羚羊”号上，建立大清国的海关。或许，这是中国史上最为滑稽，也最为特殊的衙门办公场所了。两天后，这艘海上浮动的“关船”忽然发生爆炸，死伤13人，被周围商船当成危险因素驱赶。
智穷力竭的上海道台，只得再次回头恳求英国人能够“高抬贵手，拉兄弟一把”，但得到的回复就一句话：除非清廷收复上海县城，重建海关，否则免谈关税。法国人也同样表态：除非清政府在上海建立一个规范的、令人信服的正式海关，否则法国船只可以自由出入港口，无需交纳任何关税。
英国人和法国人都按他们的方式对待软弱的清政府，对纳税的事情置若罔闻，美国成为唯一的被收税国家，这种孤立的支持让金能亨感觉自己被吴健彰当傻帽耍了。1854年1月20日，他以美国驻沪领事馆的名义，向在华美国商人发出公告：根据最惠国待遇条款，清政府既然允许其他国家的船只不付关税，则也适用悬挂美国国旗的船只今后无需向清国海关纳税。
据美国《纽约时报》当时的报道，公告颁布的次日，一艘装满茶叶准备运往纽约的“奥奈达”（Oneida）号船只，在收到领事馆出具的规费已付讫的简单证明后，悄然离港，“宛然像是没有海关这样的机构存在一般”。时报在文章中评论道：“清国政府必须承担因其无能而导致的后果。当一国政府缺乏实施权力的核心要素、无法履行其义务时，那些行政‘权力’也就有必要消失在稀薄的空气中了。”
对于复关，吴健彰真的是做到了殚精竭虑，直到1854年2月9日，才勉强在苏州河北岸远离贸易中心的一处房屋中落脚，设立海关临时办公处，受理业务。三国领事表面“承认”这一临时海关，但英商带头以“要付税就得大家付，如果不付的话，大家也不必付”为借口，仍然拒交关税。
吴健彰知道，“犯上作乱”的小刀会一日不除，复关收税的事情只能一黄到底，于是他奏请朝廷派兵围剿。3月底，清朝从攻打南京城的部队中，抽调了1万多清军，由江苏按察使吉尔抗阿率领，星夜兼程赶往上海。最后，这支万人大军在租界的“护城隔离带”泥城浜（今西藏路）遇阻，无法继续前进。几经交涉，标榜中立的租界，不允许清军从租界借道进攻县城。
4月3日傍晚，无所事事的兵勇聚集在界河边，看见对岸一对牵着卷毛狗的外国佬，这些来自乡间的“丘八”都是第一次见到洋人，大呼小叫起来并扔石块挑衅。所有的官兵都没有料想到这件事后果的严重性。
第二天清晨，停泊在黄浦江上的英国“恩康脱”号战舰，突然向清军运兵船开炮，没有防备的清兵被打蒙了。小刀会也从中杀出来。背腹受敌，一万人的部队仅个把小时，就被打得抱头鼠窜，不战而退。据统计，这一战租界军队仅伤亡4人，而清军竟阵亡超过300人。
事发后，江苏巡抚许乃钊立即派人向英、美领事求和，吴健彰也出面“赔罪”，作出了“租界不可侵犯”的保证。在所有努力都付诸东流后，4月底，吴健彰将海关内移，分别在黄浦江上游的闵行镇和苏州河上的白鹤渚设立税卡，但这个措施又遭到了英法美的联合抵制。几乎到手的海关控制权，岂能轻易拱手相送。
1854年6月15 日，阿礼国给港督包令写了份工作情况汇报，建议由英、美、法三国领事与上海道台会同指派一个外籍税务官，驻在海关官署办公。为达到目的，阿礼国主动提出解决过去9个月欠税的问题，同时要求改组海关，聘英美法人员帮办税务，如果“不接受建议就意味着贸易和航运管理的绝对无政府状态和税收的全部损失”。美国公使麦莲也找到吴健彰的上司、两江总督怡良，表示“裁撤两个内地税关，否则上海港征税问题将难以解决”。
在外籍税务官管理海关可以收到税，以及归还欠税的双重诱惑下，怡良授权吴健彰与租界领事对“海关行政问题商量一个办法”。有了领导的首肯，有关海关行政引进外国人的谈判，一下子变得简单起来。
6 月29日，吴健彰就“组织中国海关最妥善之方式”与英、法、美领事进行商谈，同意设置一个外国税务管理委员会，税务司由三国领事推荐，由上海道台任命，并达成了“海关所发文书，如无外籍税务官签署就不能生效”等八项原则。根据这些原则，英国人威妥玛（Tomas Francis Wade）、法国人史密司（A.Smith）、美国人卡尔（L.Carr）三人组成了关税管理委员会，他们的另一个身份是，其国驻上海的副领事，江海关的行政权被出卖，海关沦为领事馆的一个附属机关，而所谓“归还欠税”的承诺最终也并未兑现。
1854年7月12日，三位关税管委会成员大摇大摆地走进上海海关，成为大清的“公务员”来上班了。上海海关事件是近代中外关系史上的一个重要事件，一个由外国人掌握的海关税务司，在中国第一次出现了，这成为外国控制中国关税机构之滥觞。在此后十年中，上海的这种税务司制在中国13个通商口岸被推行。1856年10月，第二次鸦片战争爆发，“外人帮办税务”的制度便被写进了《天津条约》，成为一种永久性的形态。
1858年，《天津条约》签订后，清政府与列强在上海协商进出口关税，上海第一次成为中国与西方召开正式会议的地方。清政府对上海的倚重也加重了上海在中国政局中的分量，大大提高了两江督抚在政治上的发言权。1859年1月，通商钦差大臣一职改由两江总督兼任，而不是此前的两广总督。自此，上海终于取代广州，成了中国外交活动的新中心。上海在全国政治地位的提高，对19世纪五六十年代乃至以后的中国政局都产生了重要影响。
1859年，兼任钦差通商大臣的两江总督何桂清，将威妥玛的继任者李泰国（Horatio Nelson Lay），内定为总管各口海关总税务司。关于李泰国，这里有必要多说几句。他的父亲李太郭（George Tradescant Lay）是英国圣公会的传教士，第一次鸦片战争后，老李被英国全权代表璞鼎查作为翻译和顾问，从此投身政界，出任英国驻广州的首任领事，后又转任驻厦门领事。1845年，老李丢下6个未成年的子女和贫困的家庭死在厦门任上。
同为璞鼎查顾问的郭士立，收留了13岁的李泰国，培养其成为能够熟练说中文的“中国通”。为了尽快出人头地，他摒弃了以前所受的维多利亚时代的正规教育，一心钻营职务升迁。16岁时，李泰国终于爬上了英国驻上海领事馆译员的位置，成为一名“外交童工”；22岁出任英国驻上海副领事。
