地方政府规模扩张的根源，是政府权力与职能的扩张。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是对地方政府职能的宏观规定，但全国2800多个县、39000多个乡镇，浙江省90个县（市、区）、1251个乡镇，政府职能不可能采用一个模式。只有把各级地方政府的职能边界划清了，才能真正确定适宜的政府规模。事实上，控制机构数量和人员编制，仅仅是外延式的控制政府规模。地方政府规模在本质上是由社会需求决定的，转变地方政府职能是内涵式控制政府规模的重要基础。假如只是为了缩小政府规模而进行机构合并和人员裁减，由于地方政府管理的事务没有减少，硬性缩小的政府规模终究会恢复甚至超越原状。运用治理理论来分析，公共事务需要多元治理主体来承担，这些主体协商合作，共同为实现善治而努力。而当社会缺乏与政府合作治理社会的力量和组织，地方政府机构必然庞大，否则难以担负起繁杂的经济社会管理任务。所以多中心治理结构的形成，有赖于地方政府职能的转变。当然，我国地方政府的职能范围与西方国家也不能简单类比，这是发展阶段所决定的。对地方政府组织的设计，在一定时期内甚至可以采取不压缩政府规模、逐步调整结构的做法。因为各级政府仍然存在严重的职能“越位”与“缺位”现象，对“越位”部门的行政编制可以先减少，相应转增“缺位”部门，但行政总编制暂时保持稳定不减。这是一种符合改革方向且社会震荡相对较小的途径。上述做法有一大难点，就是谁来确定部门编制的增减。简单而言，是地方政府编制管理部门。但任何部门的设计方案都要有依据，由于受客观因素的制约，现行编制管理部门不可能拿出一套符合改革方向，又令方方面面心悦诚服的“版本”。尤其应看到，部门分设实际上形成了各方“诸侯”，所有“诸侯”都不希望削减势力范围，也都能为自身编制的合理性找出形形色色的理由。倘若平均削减比例，即使大家心有不甘，也只能照此办理，但差别化政策必然加大协调成本。因此，釜底抽薪的办法是控制行政管理费。具体措施是强化部门预算管理，严格按照政府部门的职能和所承担的年度任务，确定行政管理费。政府部门“增人不增资，减人不减资”，假如两人干三人活，就拿三个人钱，反之亦然。从理论上讲，部门预算与政府部门的工作量是紧密挂钩的。职能不断强化的部门，工作量一般也增加，预算安排的财政资金也随之增加；职能逐步弱化的部门，自然会在工作量和预算资金量上加以体现。而真正管住了经费，就从源头上管住了人头，控制住了地方政府规模。如果政府部门全面履行了职责，即使原定编制未足额，也不扣减行政管理费，允许“吃空饷”——这有利于行政机关走精简、高效之路，也将促使地方政府更多地花钱买服务，进一步形成多元治理的格局。从长远来看，只要切实建立科学、细密的预算管理制度，行政编制管理完全可以被淡化。
五、地方政府的机构设置
当前，我国地方政府机构过度强调“上下对口、左右看齐”，结果每一级政府几乎同一模式，地方政府是中央政府的翻版，连基层政府也“麻雀虽小，五脏俱全”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上各级政府的职权就在同一款作了无差异的规定。于是在机构改革中，中央政府多设一个部，各个层级地方政府就会多出成千相同的机构；增设机构自然“有庙就有神”，相应地扩充人员和编制。这种从中央到地方在政府职能界定、职责范围和机构设置上的高度一致，被称之为组织同构。
政府组织同构的根源，在于各级地方政府不是以职能为基础合理划分事权，而是在“统一领导、分级管理”思想的指导下共同参与对同一事项的管理。“中国的地方化过程是有限的，中国的公共事务依然是围绕中央政府或者说围绕一个中心单方面的进行，而不是多元化的分担和共同参与过程。”各级政府只关注权限程度的大小，却不重视事权的分工。除外交权、军事权等为中央政府独占外，其他各级政府的其他事权相差不多，所有地方政府都是一个“小中央”，都要管理所有事务。这与西方国家那种“每一级只管理特定的一部分事情”，不同层级的政府之间在职责上交叉不多的治理理念完全不同。所以必须理顺纵向职能和权力配置，不同层级政府都应有特定的职责范围。以英国为例，郡政府一般负责警务、消防、教育和社会福利等事务，区政府担负住房管理、环境保护等事务，最基层的教区或社区管理丧葬火化、人行道和体育娱乐设施等。从我国来看，省级政府应切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定经济社会发展规划和政策，维护市场秩序，打破地区分割，创造公平、公开、公正的竞争环境；市、县政府应对社会事务实行属地管理，完善基础设施，发展社会事业，强化市场监管，搞好社区服务。各级地方政府都要按照职能的合理分工设置机构，以更好地承担公共事务治理的职责。
在明确层级职能的前提下，还要在地方政府机构设置时理顺条块关系。在现行“条块结合、双重领导”的体制下，地方政府部门遇到上级“条条”的指示与本级政府的要求分歧时，就处于无所适从的两难境地。同时，由于各个“条条”都有对下级相应条条的业务指导权，如果上级“条条”之间意见相互冲突，也会在下级政府中造成混乱。因此，对于中央专有的事项，应由中央垂直管理，有关派驻机构在人事、财政和编制上与地方政府彻底脱钩，地方政府没有必要设立类似的主管部门。对于地方专属的事项，中央政府不再随意干涉，一般也无需在中央设立类似的主管机构，由地方政府根据实际情况设立。对于中央和地方相交叉的事项，则延续目前上下对口的机构设置，但要明确以哪一方领导为主，避免职责不清、互相推诿的现象发生。必须承认，我国地方政府的部门设置明显偏多，借鉴西方国家“大部制”的做法，各级政府可更多地设立综合性管理机构。这对提高行政效能、理顺条块关系、控制政府规模，都是比较有利的。
在卡蓝默看来，“一项共同的事业需要方方面面的职能，职能因此被定义为每个人为这项事业所作出的贡献”。也就是说，职能把共同事业分解成诸多“碎片”，而当手捧各自“碎片”的行政机关交往共事时，就容易陷入竞争和冲突的境地，于是出现了构建“无缝隙”组织的话题。根据拉塞尔.M.林登的定义，“无缝隙”组织是可以用流动、灵活、完整、透明、连贯等词汇来形容的组织，它以一种整体的而不是各自为政的方式向顾客提供服务。构造该组织的基本原则是：
（1）围绕结果而不是职能进行组织设计，要求从原来执行同样职能的人共事转变为处于同一工作进程中的人应该共事。
（2）若干过程并行代替按顺序操作，要求借助通才式团队或个人同时浓缩以往按部就班式的工作环节。
（3）把后阶段的信息反馈到前阶段，围绕需求和结果来设计工作流程和组织形式。
（4）在源头处收集信息，从而减轻管理者和服务对象的工作压力，并确保信息的完整性和准确性。
（5）为消费者和供应商提供单独接触的机会，以给客户创造便利。
（6）确保主要序列的持续流动性，集中关注能够直接为最终服务对象增值的活动。
地方政府构建“无缝隙”组织可采取若干具体措施：一是综合设置机构。避免将简单易操作或联系紧密的工作分解为多个环节，而应尽可能地由一个部门或一人行使。在部门管理权一时无法实现整合的情况下，也应通过加强协作，提高业务管理的无缝隙化。二是成立专门小组。对于专业性、针对性、时效性较强的特定任务，可打破政府部门界限，交由专门小组完成，以强化责任意识和反应灵敏性。三是实行网格化管理。对作业服务、行政执法、成果评介、公众监督等环节，既分工明确又互相衔接，通过形成一个完整的工作流程，改变以往条块分割、自成体系的局面。
构造“无缝隙”的地方政府组织，体现了公共组织开放性的理念。地方政府根据环境和需求的变化进行战略管理，具有解决公共问题或为公众提供多样化服务的高效行动能力。“无缝隙”的地方政府组织鼓励不同层级和部门间的行动单元建立合作伙伴关系，尤其是高度重视工作绩效结果的反馈，有利于提升工作效能和回应力，并快速应对各类公共危机。另一方面，“无缝隙”的地方政府组织始终保持弹性化，在此构架下，政府机构工作流程是一体化的，权力结构则相对分散，重在内部自我约束与控制。地方政府组织的计划将变得灵活，管理风格趋向企业化，日益注重对目标管理、标杆管理、绩效管理、全面质量管理等技术的借鉴。
●我国目前处于快速变迁的社会转型期，各地情况千差万别，社会流动性、异质性大大增强，单纯的集权将使上级政府没有能力处理不断变化中的细枝末节，单纯的分权则意味着高昂的协调成本和因混乱带来的效率损失。因此，在设计地方政府组织结构时，集权与分权的关系必须保持适度和平衡，随时间、地点、环境和实际需要的不同而发生变化，关键是探求一条导致权力结构帕累托最优的界线。
●所有地方政府改革的理性措施，或多或少都有成效，也或多或少会对原有秩序带来冲击，关键在于利弊权衡。改革有时也如“和面”：面多了加水，水多了加面——行政权力配置更是如此。但在这种“加水”、“加面”的过程中，最终也会逐步调适，以致中和。这或许是我们探求善治之策的一条重要原则。
●要实现多中心的治理，地方政府必须与非政府组织、私人企业频繁互动，并更全面地接触社会和公民，而这是扁平化组织的优势。构建扁平化的地方政府组织，要求行政机构减少纵向层级，更多地向横向延伸，尽量贴近管理服务对象，缩短政策制定与执行层的距离，以低成本、高效率实现行政目标。
●我国现行的五级制行政层级，既不适应信息时代的要求，也非历史传统的承继，更非国际经验的借鉴。实行省直管县体制，可以使政府组织趋于扁平化，在管理流程上将减少设区市这一中间环节，市与县之间从而形成一种平等、协商与合作的关系。
●“小政府、大社会”的提法，深究起来缺乏科学性。只是一味地讲求小的政府规模，不仅漠视了社会对地方政府的实际需求，也忽略了地方政府应当具备的效能。尤其像中国这样一个处于社会转型期的发展中人口大国，所面临事务的复杂性和公众需求的多样性，是任何一个西方国家不能相比的。地方政府的规模并非纯粹地越小越好，而是必须能够满足公共事务治理的要求，并且这种治理应该是高效的，不是公众“排长队买票”式的。
●对地方政府组织的设计，在一定时期内甚至可以采取不压缩政府规模、逐步调整结构的做法。因为各级政府仍然存在严重的职能“越位”与“缺位”现象，对“越位”部门的行政编制可以先减少，相应转增“缺位”部门，但行政总编制先稳定不减。事实上，控制机构数量和人员编制，仅仅是外延式的控制政府规模。釜底抽薪的办法是控制行政管理费。
第二节 区域公共物品的合作供给
现代地方政府的基本功能是提供区域公共物品，这是否意味着社会公众所需要的区域公共物品都应该并且只能由地方政府供给？治理理论对此给予了否定的结论。无论在西方国家，还是在当前我国，区域公共物品的供应和生产都是多渠道、多样化的。对于不同类型的区域公共物品供给，地方政府扮演着不同的角色。
一、公共物品的属性和分类
公共物品是相对于私人物品而言的。在公共物品理论的发展史上，首先关注公共物品现象的是政治哲学家和政治经济学家。但是，“公共物品”这一概念最早是由财政学家林达尔于1919年在《公平税收》一文中正式提出的。他认为公共物品是国家对人民的一般给付，个人或个人集团对公共物品所支付的价格就是赋税。再次正式使用公共物品概念的是萨缪尔森，特别是在《经济学》一书中，他进一步区分了私人物品和公共物品的属性，认为“一种私有物品意味着，我对它的消费阻止了你对它的消费，也意味着我可以排除你吃我的面包；一种公共物品意味着，其消费是非对抗的而且是排他的”。萨缪尔森还把公共物品和私人物品与集体物品和市场物品大致对应起来。“如果一种商品的什么、如何以及为谁的问题全部由非集权的市场来决定的话，那么这种商品就是一种纯粹的市场物品；反之，如果这些问题的决定是通过集体行动，比如投票而作出的，那么它就是一种集体物品。”他还注意到不同的物品具有不同的公共程度和市场程度。
