8.4.2中国现行土地开发管理政策的要点及缺陷
由于独特的土地制度，加之正处于在快速工业化和城市化的特定发展阶段，当前中国土地开发（LandDevelopment）呈现出以下几个特点：（1）土地开发的主要内容是农地（包括未利用地）非农化，而且主要表现为对集体土地的非农化开发。建设用地原有的使用的集约度升高，当然属于土地开发的应有内涵，但不是现阶段的主要矛盾；（2）地方政府是第一顺序的土地开发者（Land Developer），所谓的开发商充其量只是次级土地开发者。国有土地使用权出让由县、市两级政府组织实施，而且土地使用权出让收入主要归县、市两级政府享有，在这个意义上，县、市两级政府是中国的第一顺序的土地开发者。这两个特点不是笔者基于一定价值判断的认识，而是对事实关系的抽象、概括和把握。
在现行法上，中央政府主要是通过“新增建设用地控制指标”和“新增建设用地配额”等行政许可工具对中国土地开发活动实施公共管理，其政策框架是：（1）国家通过编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，实行土地用途管制，对农用地转用实行审批制度。（2）规划期的新增建设用地总量控制指标，在编制全国土地利用总体规划时由中央政府一次性确定。规划期各地的新增建设用地配额，从中央到地方层层分解，直至下达到乡镇。（3）年度的新增建设用地总量控制指标由国土资源部会同有关部门确定，各地年度新增建设用地配额实行“总量控制、统一分配、层层分解、指令性管理”的体制。没有新增建设用地计划指标不得批准建设用地，没有新增建设占用农用地计划指标不得批准农用地转用。
农用地或未利用地转为新增建设用地，意味着土地价值的激增。只有持有新增建设用地指标，才有资格将农用地或未利用地转为建设用地。新增建设用地总量指标由国家指令性计划控制，所以“新增建设用地配额”是一种稀缺资源，具有经济价值。可以认为，美国的土地发展权在中国取得了“新增建设用地配额”这一表达形式，即“新增建设用地配额”是中国化的“土地发展权”。在中国法的框架下，“新增建设用地配额”是国家通过土地规划干预和限制土地物权而产生的一项地权衍生品，它不具备物权的特征，更不具备债权特征，也不是纯粹公法领域的行政权力，而是公私法交界领域的一种权利形态，它兼具规划权和物权的特征，是一种复合性的土地权利形态。
对正处于转型发展过程的中国来讲，国家通过“新增建设用地配额”这一工具实施土地用途管制，严格控制建设用地总量，对耕地实施特殊保护，在短期甚至在中长期具有合理性和必要性。最突出的问题是由于信息不对称和决策者有限理性，土地利用总体规划很难对未来十五年的经济社会发展作出准确预测，各类总量控制指标的层层分解也缺乏依据，指标分配与现实需求的差距不可避免，加之土地利用总体规划实施缺乏弹性和动态性，必然会引发很多矛盾。土地利用年度计划的困境也是如此。各地资源条件和投资条件不同，新增建设用地配额指令性分下去之后，条件好的地区指标可能不够用，而条件差的地区指标可能用不了，或者对新增建设用地配额低水平利用，影响中国经济社会的可持续发展。
8.4.3中国土地开发公共管理政策创新的探索方向：从指令性管理到可转让配额
事实上，浙江、江苏等地早已经开始了把产权和市场机制引入到“新增建设用地指标配额”配置和管理的探索。根据《土地管理法实施条例》等法律法规，地方政府除从上级政府统一分配取得新增建设用地指标外，还可以通过土地整理自行创造一部分新增建设用地指标。从1998年起，浙江省就开始探索实行土地整理后按比例获得的建设用地指标有偿调剂使用政策，相互间的调剂费用由调剂双方自行协商确定。经过五年多的实践，针对折抵指标县（市、区）自主调剂的盲目性、无序性和低效性，2003年浙江省国土资源厅开始实行土地整理折抵建设用地指标统筹制度，建立了省级交易平台。2005年开始对各县市土地整理创造的建设用地折抵指标进行配额管理，配额以外的折抵指标不得自用，但可以预留以后年度使用，也可以转让。
全国土地利用总体规划核定浙江省1997-2010年新增建设用地指标为100万亩，而到2001年底，全省已批准占用的耕地量已达98.91万亩，其中计划指标68.33万亩，土地整理折抵指标高达30.58万亩。2001年建设用地需求已经达到32.47万亩，预计到2010年建设用地指标缺口将有100万亩。
2002年，浙江省土地整理折抵指标占当时新增建设用地指标的比例已经达到60％以上。2003年以降，这一比例还在不断攀升。可见，目前浙江省年度新增建设用地指标60％以上是通过新增建设用地指标市场进行配置的。由于土地整理折抵指标数量有限，供需关系紧张，县际间有偿调剂的价格一路上涨，从最初每亩1万元，2006年上升到每亩4.2万元，2006建设用地置换指标更是上涨到每亩7万元。2006年，缙云县通过土地整理折抵指标、通过复垦取得的建设用地置换指标以及耕地开垦超过自身占补平衡的耕地指标的市场化交易总收入超过4亿元。
2005年，江苏无锡市建立了土地整理折抵指标市级交易平台。在2002-2004年的三年中，无锡市通过土地整理并经江苏省国土资源厅验收认定，新增耕地36300亩，按60％比例折算，产生折抵指标21780亩，其中：
江阴市通过土地整理新增耕地843亩，产生折抵指标506亩；宜兴市新增耕地30943亩，产生折抵指标18565亩；锡山区新增耕地1523亩，产生折抵指标914亩；惠山区新增耕地2466亩，产生折抵指标1479亩；滨湖区新增耕地525亩，产生折抵指标316亩。折抵指标原则上由产生指标的市（县）、区使用。市（县）、区满足自用后有剩余的，在自愿的情况下，可以跨市（县）、区易地有偿调剂使用。折抵指标交易须由市国土资源局核准，交易价格也由市国土资源局统一规定。2005年，宜兴市按每亩1万元的价格调剂折抵指标11000亩给江阴市和市区使用，其中：调剂江阴市3000亩，锡山区2000亩，惠山区2000亩，滨湖区2000亩，新区2000亩。
2006年，安徽省国土资源厅出台《安徽省土地整理新增耕地折抵建设用地指标管理暂行规定》，开始探索建立土地整理新增耕地折抵建设用地指标省级交易平台，规定土地整理新增耕地折抵的建设用地指标，遵循依法自愿，公平公开，市场运作的原则，可以有偿调剂使用。折抵建设用地指标的交易，在省国土资源厅统一管理下进行，市、县国土资源主管部门也须设立专门账户进行管理。
总结浙江等地土地整理折抵建设用地指标的市场化流转的探索和实践，可以看到，市场在“新增建设用地配额”指令性管理体制的夹缝中成长和发展，当前浙江年度新增建设用地配额中土地整理折抵指标已经占到一半以上，这表明事实上市场机制在新增建设用地指标分配中已经和正在发挥着重大的调节作用。一些随后跟进的地区，会继续重复率先发展地区走过的道路。
可以认为，浙江、江苏等地开展的建设用地折抵指标市场化调剂的探索，是对美国TDRs的一种非自觉应用。对于平衡保有耕地和对耕地进行非农化开发之间的利益关系，彰显各地对非农建设用地指标的真实需求，提高土地资源配置和开发效率发挥了重要的调节作用。不仅可以有效避免土地盲目开发和低效率开发，而且还可以引导资本从发达地区流向落后地区，有利于促进土地集约利用和地区协调发展。
观照美国PDRs和TDRs实践以及美国学者提出的MDRs构想，总结浙江、江苏等地的创新经验，可以得到的结论是：我们可以探索实行新增建设用地配额与其耕地保有量挂钩，并通过新增建设用地控制指标市场对配额进行调剂，构建出一个将土地用途管制（配额管理）和市场机制（允许配额转让）结合在一起的新增建设用地控制指标区际配置模式，最终形成中国土地开发公共管理政策的MDRs体系。
8.4.4基于可转让配额的土地宏观调控政策框架
根据美国经验以及浙江等地的探索，促进中国土地开发公共管理创新，形成基于可转让配额的土地宏观调控政策体系，需要探索解决以下几个关键问题：
（1）探索“新增建设用地配额与其地耕地保有量相挂钩，即按照各地耕地保有量的一定比例分配新增建设用地控制指标”的原理和具体操作办法，使新增建设用地配额成为联结耕地保护和土地非农化开发的一体化管理工具。中央将年度全国新增建设用地总量控制指标，按各地耕地保有量分解分配给各省直至乡镇。鼓励通过土地整理、土地复垦增加耕地，凡各地除占补平衡外新增的耕地面积，均可按一定比例自动创造出新增建设用地配额。
（2）总结、借鉴浙江、江苏等地土地整理折抵建设用地指标市场化调剂的做法和经验，探索新增建设用地控制指标市场的组织结构和运行机制。
具体包括新增建设用地配额出让、受让的主体资格限制；市场化程度控制（可以将多大比重的新增建设用地配额投入市场）；交易统筹范围（市场的层级，即全国、省、市、县哪个层次上统筹交易）；交易时间管制；交易方式（协议、挂牌或拍卖等）；付款方式；交易程序和规则；指标市场的软硬件设施建设等基本问题。
（3）建立中央和省两级新增建设用地配额储备库，探索中央和省两级储备库调控新增建设用地指标市场的机制和政策体系。探索中央和省两级储备库的职能及衔接方式。中央和省级政府可划拨一定额度的新增建设用地指标进入本级储备库。中央和省两级储备库可通过买、卖新增建设用地控制指标，对全国新增建设用地指标市场从而对全国的土地非农化开发活动进行调节。
（4）借鉴和创新浙江土地利用总体规划管理中设置“待置换区”、“基本农田异地有偿代保”等的做法和经验，探索土地利用总体规划编制中刚性与弹性有机结合的途径和方式，以与新增建设用地配额的市场化调剂相衔接，为新增建设用地指标预留出弹性的落地空间。探索新增建设用地配额市场化调剂与耕地占补平衡制度的衔接和协调方式。将市场化交易调整之后的实有新增建设用地指标纳入土地用途管制，并以此为依据落实耕地占补平衡任务。
（5）以平衡保有耕地和土地非农化开发的利益关系为导向，研究保障农民利益的新增建设用地配额出让收益的分配机制、使用方向及相关决策制度。
8.4.5小结
本章的目标是探索将美国PDRs和TDRS嫁接到中国土地开发公共管理政策的嵌入点和具体表现形式。在全部逻辑体系展开中，笔者否定了在中国土地物权体系中增列土地发展权，以及将土地发展权设定为国家的一项公权力的可能性，并认为将土地发展权引进中国征地补偿问题分析可能导致研究工作走向歧途，最后得出“与耕地保有量挂钩的新增建设用地配额就是当代中国的MDRs，即中国土地开发公共管理中的可市场化的土地发展权”。
英美法系财产法语境中的土地发展权，虽然它不可能成为中国物权法或行政法中的一个法律概念，但它可以作为一个政策语言工具引进到中国土地宏观调控政策分析中。对于美国土地发展权的产权经济学诠释，以及在物权法框架内透视土地发展权，应该算不上本书的创新，充其量只是作者对相关知识的一种比较、整合和系统把握。本项研究的原创性贡献是提出“与耕地保有量挂钩的新增建设用地配额就是当代中国土地开发公共管理中的MDRs”这一论断，并给出初步分析和框架性政策设计。
