国外非营利组织监督机制及其借鉴
康钦平
一、国外的非营利组织监督机制
（一）英美法系国家的监督机制，主要以英美国家为代表
1.独立会计师制度。美国非营利法人示范法规定非营利法人（17）必须向该组织的成员提供最近的年度财务说明书，并向政府有关部门提交财务报告（尤其是在享受政府有关税收优惠时），而这些财务报告都需要独立会计师的协助才能完成，所以，非营利组织无论是规模大小，都应该聘请独立会计师。独立会计师对非营利组织的财务进行审查，公众依据这些审计报告决定是否支持该非营利组织。
2.首席检察官制度。首席检察官代表州和公众的利益来督促非营利组织履行责任，他们有权监督被用作慈善目的财产或者慈善信托中的财产，如有违反法律或者组织章程规定的行为，首席检察官有权提起诉讼等相关程序。英国早在1601年《慈善用益法》实施之前就开始使用首席检察官制度；美国在殖民地时期已经采纳首席检察官制度，后来各州以立法形式确立这一制度。从目前发展趋势看，首席检察官甚至可以因非营利组织的财产遭受损害或者为了反对自我交易、滥用或者分发资金而提起诉讼。
根据相关法理，只有享有特定权利的人才可以提起诉讼。而作为慈善或是公益信托，其利益主体是不特定的多数人，任何人都有可能成为利益主体，但又不是当然的利益主体，只有在非营利组织将这种利益给予具体的受助人时利益主体才得以确定，在此之前其利益主体一直处于不确定的虚拟状态，任何人都无权提起诉讼。而首席检察官作为州或者是公众利益的代表来行使有关职权，可以有效地防止非营利组织利用可乘之机从事不法行为却又无需担心被起诉。
首席检察官的具体职权包括：第一，调查权，首席检察官可以传唤证人，查阅非营利组织的账簿和会议记录等有关文字材料；第二，解除董事或者受托人的职务，解散非营利组织，行使组织成员的权利、董事权利和管理人员的权利，在非营利组织法人终止时提起清算程序，监督对董事的补偿，就交易与董事和受托人之间的关系进行调查，并决定为他们持有或者使用的财产是否真的用于公益目的；第三，起诉和参加诉讼的权利，在民事诉讼过程中，他可以主张非营利组织不成立，解散超越了权限的非营利组织，阻止他们实施未经授权的行为，并且可以就捐赠的财产未按照其捐赠目的使用而提起诉讼。与此同时，首席检察官的职权也受到一定的限制，不得介入非营利组织的日常事务，如要求债务人向非营利组织偿还债务。
3.报告和披露制度。根据美国《非营利法人示范法》的相关规定，非营利法人应当向成员提供最近年度的财务说明书，年度财务说明书是由公共会计报告的，必须附具会计报告，未附具会计报告的，年度财务说明书必须附具总裁或者负责法人财务会计档案的人的说明书。同时，非营利法人应当向州务卿提交年度报告，年度报告的内容包括：（一）非营利法人的名称，根据其法律设立的州或者国家的名称；（二）登记办事处的地址，在本州内在职的登记代理人的名称；（三）主要办事处的地址；（四）董事和主要执行官的姓名和营业或者居所地址；（五）业务活动的简单描述；（六）是否拥有成员；（七）如果是本周法人，其是否是公益、互益或者宗教法人；（八）如果是外州（国）法人，其若在本州内设立是否是公益、互益或者宗教法人。另外，非营利法人必须保留所有成员大会和董事会会议记录，未召开会议由成员或者董事通过的决议档案，授权董事会通过的所有决议，相应的会计档案，成员档案；并将组织的章程、财务说明书以及与非营利组织成员相关的资料等备案，以便查阅。法律规定一般人通过缴纳费用可以获得相关的信息。
4.独立第三方评估机制。为弥补政府监督机制的不足，西方各国重视独立的第三方评估的监督，例如美国建立了独立的第三方评估制度，它不仅不会限制好的非营利组织发展，还会淘汰不良的非营利组织，促进健康的非营利组织更好地发展。全国慈善信息局（NCIB）是美国最早成立的民间评估机构之一，其最主要的工作是对慈善组织的非营利性进行评估，帮助捐款人掌握慈善组织全面的信息，使公司、公司基金会、小企业、个人等捐赠者更明智地捐款。（18）
（二）大陆法系国家的监督机制
1.监事会的监督。在大陆法系国家，监事会是非营利组织的主要监督主体。但是，监事会又并非非营利组织的必设机关。监事会的职责，根据监事会与董事会之间的关系有所不同。一种是二元制下的监事会，是指监事会与董事会互不隶属并互相监督、相互制约。一种是上下级制下的监事会，即监事会凌驾于董事会之上，董事会由监事会选举产生并对监事会负责。
2.行政监督。大陆法系国家的行政监督主要体现在非营利组织主管机关在非营利组织的设立、日常运行和清算等各个环节行使其监督职能。在设立环节的监督主要体现为根据相关法律规定提交相应的文件，由主管机关进行严格审查；在日常运行中的监督一般体现为年鉴制度和报告制度；在清算解散环节的监督主要体现为对非营利组织财产的清算以及剩余财产的处理方面。
二、对国外非营利组织监督机制的借鉴
（一）通过对两大法系监督机制的比较分析，给我国非营利组织监督机制的现状以下启示
首先，政府的规制不到位。我国对非营利组织虽然实行的是双重管理机制，但其监管常常缺位。原因在于这样的管理机制导致非营利组织进入门槛过高，而一旦进入在外部监管上大多处于无人问津的局面。由于业务主管单位自身事务繁忙，一般无暇顾及非营利组织的事务活动；登记管理部门则认为，其非营利组织事务监管理所当然归属于业务主管部门，二者的监管权限不清晰，职责不明确常常造成两个部门之间相互推卸责任，最终出现政府监管缺位的尴尬局面。
其次，未能发挥利益相关者与公众的监督作用，是我国非营利组织监督面临的一大困境。由于非营利组织监督的先天不足，即缺乏像营利法人那样的直接利益相关者，时时关注非营利组织的运转状况，两大法系国家通过法律赋予利益相关者特殊的寻求救济的权利。我国则没有确立这样的公益诉讼制度，尤其是在受益人不确定时，其利益相关者或者公众面对非营利组织的各种行为更是显得无能为力。
第三，社会监督渠道不畅通。我国并未建立非营利组织信息披露制度，公众获取非营利组织的信息闭塞，这种信息的不对称是导致非营利组织诚信危机的原因之一。自2005年1月1日起执行的《民间非营利组织会计制度》对非营利组织的会计核算和报告提出了要求，但原则性有余而针对性、可操作性不足。比如对非营利组织会计信息披露的规定，仅在第七章“财务会计报告”中提供了一些框架式规定，没有详细的解释说明，执行下来可能导致非营利组织会计信息披露的千差万别。连诸多专家学者都在不断质疑、考问的民间非营利组织会计制度，相关准则的缺失与蓬勃发展的非营利组织不相匹配，也与准则国际化趋势不符。
除以上因素外，非营利组织自身内部监督、新闻媒体监督、民间组织监督等相关的监督机制都比较缺乏，因此完善我国非营利组织的监督机制，必须立足于中国实际，借鉴国外监督机制的经验，从内到外建立健全我国非营利组织的监督机制。
（二）借鉴国外非营利组织监督机制，构建和完善我国非营利组织监督机制
第一，内部监督机制的建立。建立有利于相关者参与的监事会，明确监事会的职责，主要负责非营利组织执行事务的监督，一般对外不具有执行权，但当非营利组织的董事为自己或他人利益而与非营利组织交易时，监事会具有对外执行权。另外，法律赋予监事会其他特殊的对外执行权，必须有明确的规定。同时，非营利组织从业人员需要一种自发的信念、使命的监督。信念、使命是非营利组织的灵魂，明确、崇高的公益使命可以对组织的方方面面起到巨大的监督作用，它构成非营利组织内部监督的核心，通过使命的监督可以确保非营利组织高层领导以事业感、使命感和社会责任感为支撑，形成一种“道德驱动的自律”，促使组织经费高效、廉洁地用于公益目标。
第二，加强行政监督。政府是唯一具有法律权威，可以强行对非营利组织进行监督的组织，政府在非营利组织监督管理方面负有不可推卸的职责。政府应当建立非营利组织问责机制，对非营利组织违反规章制度的行为追究相应的法律责任。如对滥用非营利组织资格从事营利活动或者牟取私利的，应当取消其非营利组织资格，政府不再给予优惠政策，情节严重的还应当追究其刑事责任，这种监督方式主要是事后监督。
第三，改善非营利组织管理体制。双重管理体制并未真正实现对非营利组织的有效监管，因此，有必要建立独立的非营利组织的监管机构，专门负责对非营利组织的监管，改变长期以来非营利组织监管权责不明的状态。
第四，完善我国非营利组织会计制度，制定与《民间非营利组织会计制度》配套的实施细则，确保《民间非营利组织会计制度》的有效实施。
第五，建立独立的民间评估机构，对非营利组织的工作绩效进行评估，定期公开非营利组织的资金运转情况，帮助捐赠者全面掌握非营利组织的信息，以便捐赠者更加明智地捐款。
第六，积极发挥新闻媒体监督的作用。新闻媒体具有及时、全面、影响大的特点，是一种重要而有效的监督形式，由于媒体是公众获取信息的主要渠道，普及范围广、影响大、具有导向作用和威慑作用，所以能够对非营利组织的管理者形成强有力的约束。
第七，完善利益相关者与公众的监督途径。没有法律保障的权利不是真正的权利，要确保利益相关者与公众监督的实现，必须提供相应的法律救济，建立公益诉讼制度可为一种尝试。
（作者单位：西南政法大学管理学院）
推进非政府公共组织管理创新
谭兴中
在社会主义市场经济条件下，单一的公共管理主体显然是不行的，必须实现公共管理主体由单一主体向多元主体转变，也就是说，公共管理主体除在公共管理中一直承担着主导角色的政府外，还应包括这些年逐渐兴起的非政府公共组织。非政府公共组织，西方多称为第三部门，是指那些独立于政府与企业之外的各类社会组织。我国学者汪玉凯认为，在中国大体包括官办或民办的事业单位、社会团体、群众组织、社会中介组织、民办非企业组织，以及带有一定政治色彩的群团组织、具有一定管理职能的准行政组织等。行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织是非政府公共组织的重要组成部分。我国“十一五”规划纲要提出，要“培育发展行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。笔者认为，必须理顺政府与非政府公共组织的关系，构建非政府公共组织体系，完善非政府公共组织管理制度和构建政府组织与非政府公共组织的合作模式，以此推进非政府公共组织管理创新，才能培育发展非政府公共组织，有效发挥其在社会主义现代化建设中的作用。
一、理顺政府与非政府公共组织的关系
非政府公共组织不仅要解决政府在提供公共服务方面的缺陷，而且要作为公民社会的一个重要力量来防止和削弱或补救政府和市场对公众利益的侵害，增强社会权力对政府公共权利的控制力度。非政府公共组织作用能否充分发挥，其活动范围的大小，在很大程度上取决于政府职能的转变。比如：截至2006年5月8日，虽然重庆市已有626家行业协会与其业务主管单位等有关党政机关实现人员、资产、业务、办公住所、利益等方面的脱钩，但由于其最初依靠行政手段组建行业协会的做法，就违背了行业协会“自发性”的基础，加之脱钩改制前，政府主管部门与社会中介组织间存在密切的上下级隶属关系，构筑了相互错综复杂的人事、收益等方面的往来，仍很难马上割断它们之间千丝万缕的联系。确实还有不少的部门搞的是假脱钩，依然以政府主管部门对社会中介组织的管理作用为主，有的协会名义上脱钩了，但又安排了一个指导小组，这些协会只收费不服务。于是，只要搞好与政府主管部门的关系，即便是服务效果不好，收费价位不够合理，行业协会仍然可以承揽大量业务，这严重削弱了行业协会的独立性和自治性。这就需要明确行业协会的职能、权责，使政府与行业协会分开、分离，使行业协会真正按照社团法人的有关法律法规开展工作。当然，在目前政府职能转变不是很到位的情况下，行业协会要有大的发展，还需要政府大力扶持，培育有利于行业协会发展的良好环境，使行业协会尽快享有国际上通行的非营利性中介组织的优惠政策。
实证研究表明，世界上没有一个国家的第三部门是完全独立于政府存在的，它们都在某种程度上依赖于政府存在。二者的关系主要是财政资助和提供公共服务两个方面划分，而形成合作互补关系：即政府提供资助，第三部门提供服务；补充关系，第三部门自行负责筹款，满足政府未能满足的需求；对抗关系，是指第三部门作为公众利益的代表，负责推动政府进行政策改进。又由于政府对于非营利组织的资助是与控制联系在一起的，在二者的互动中，非营利组织获得政府资助是以丧失一定的自主性为代价的，在这个问题上存在着三种对非营利组织的威胁：官僚化、不适当控制和自主性危机。因此，我们在强调市场经济是信用经济，非政府公共组织必须诚实可信，保持独立性、公正性的同时，要进一步理顺政府与非政府公共组织的关系，政府主管部门必须规范自身行为，真正做到依法行政，严格依靠制度、法规制定决策实施决策，从根本上杜绝政府主管部门与非政府公共组织不正常的现象，并且加强对政府权力部门的道德约束。
二、创新非政府公共组织体系
非政府公共组织要更好地实现自身使命和目标，首先必须要获得能减少本身组织成本和管理成本的组织制度，把内部的交易费用尽可能降到最低。有了这些有效、健全的组织制度才能进一步壮大自身实力，服务于社会。在我国，非政府公共组织在从无到有，从弱到强的过程中，政府要给与非政府公共组织发展的系统动力。具体来说，政府和非政府公共组织可以在以下方面有所作为：
一是创造非政府公共组织发展的宽松社会环境。政府要进一步转变职能，从全能行政向有限行政转变，政府管不了、管不好的事情，要有勇气交给社会处理，相信社会的其他组织的自治能力，并相信能够在这些领域发挥作用，给予非政府公共组织发挥作用的余地。同时，政府尽快改变对非政府公共组织的过多控制，持积极的支持态度，为其发展提供较好的政策环境。
二是加紧出台促进非政府公共组织发展的政策、法律。我国已经出台了许多有关非政府组织的各种规章、制度，但还要继续出台积极的、能有效促进非政府公共组织发展的制度框架，特别是要尽快出台有关非政府公共组织登记注册、法律地位、权利、分类的基本法以及相配套的专项法律、法规。
三是建立有效的人力资源制度。非政府公共组织能否作为弥补政府、市场力量之不足来促进公共管理，能否进一步增强自身处理公共事务、进行公共服务的能力，在很大程度上要看非政府公共组织能否吸引高素质的专业人才。所以，政府和非政府公共组织在此方面应该共同努力，建立人力资源开发、配置、使用和管理等方面科学而有效的人力资源制度，并在此基础上形成一批高素质的非政府公共组织的专业人才。具体来说，一是建立物质激励机制，能够吸引优秀人才到非政府公共部门。二是建立科学、实用的培训机制，能够对现有非政府公共部门的人员进行专业性的培训，不断提高工作人员的专业技术水平。三是建立公平、透明的晋升机制，使能力强、素质高的人才能够进入到非政府公共组织的关键岗位。
三、完善非政府公共组织管理制度
非政府公共组织作为公共管理的主体对社会公共事务进行管理，其管理方式必须是制度化的，也必须是紧跟社会发展而不断创新的。具体来说，管理制度创新主要涵盖以下几个方面：
一是与政府关系的管理制度创新。从经验上看，政府和非政府公共组织同时作为公共管理的主体并未形成平等的伙伴关系，非政府公共组织很多具体管理方面受到了政府的干预。这种干预损害了非政府公共组织的良性发展，使其脱离了非政府公共组织的性质，带上了官方色彩。因此，政府和非政府公共组织平等、合作、具有良性互动的伙伴关系的创新，显得非常重要。
二是与社会关系的管理制度创新。政府的职能转变，从一些社会微观活动的逐渐退出，为非政府公共组织提供了越来越大的活动空间。这就要求不同行业以及同行业不同的非政府公共组织之间开展多方面、多层次的交流与合作，实现信息共享、优势互补，共同扩大非政府公共组织的能力和力量。同时，非政府公共组织也要积极和国际上同类组织进行合作和交流，借鉴其成功的管理方式，努力实现从理念到管理方式、管理手段的现代化和国际化。
三是与公民关系的管理制度创新。随着我国改革开放和现代化进程的不断加快和深入，公民的自我意识、主体意识、参政意识已逐步得到提高。非政府公共组织作为补充政府和市场之力量不足的第三部门，也作为公共管理的主体，必须有所作为。其一是非政府公共组织作为服务的主体，在现代社会中必须采用新的方式、方法为公民自身的正常利益诉求作出反应，除了采用传统直接面对面的服务方式外，还要采用现代网络技术，利用电子手段为公民提供信息、资讯等方面的服务。其二，创新自身的组织和影响方式，培育公民有序参与公共管理的意识和能力。非政府公共组织和公民有直接而广泛的联系，并且对政府的政策又具有一定的影响力。通过创新自身的组织和影响方式，在培育公民民主参与的意识和公民民主参与的能力方面，可以有效发挥桥梁作用。
四是建立有效的监督机制。非政府公共组织具有公共性和非盈利性，但其组成人员同样是从社会中来，并不因为其从事非营利的组织而改变其“非天使”的人性。所以其运作过程应该是也必须是透明的，这样才能给予政府和社会更大的信心，才能在公共管理中发挥更重大的作用。同时，在非政府公共组织的运作中，不但要扩大非政府公共组织筹措资金的渠道，也要建立起有效的监督机制，规范非政府公共组织的资金筹措方式、资金管理和使用模式，使其能够较好地自我控制，实现自身的良性发展。
四、构建政府与非政府公共组织的合作模式
相同的公共价值目标、资源与功能的互补和公共事务的合作治理趋势，是政府与非政府公共组织合作互动的现实基础。合作互动关系的建立意味着：政府对非政府公共组织的根本观点的改变，由纯粹的管理导向转变为平等合作、交互自主、监督指导为导向，这是政府对非政府公共组织参与公共管理的认可、鼓励和支持。目前已有的具体合作模式：一是“政府采购和对外承包”模式。这一模式具有公开、平等、竞争充分等优点。但它要求具备多元参与和充分竞争等条件。二是“政府支持——非政府公共组织运作”模式。政府为非政府公共组织提供一定的人力、财物、政策等支持，并对其进行相应的监督管理；非政府公共组织则在相应的规范、监管下运作，动员、整合各种资源，提供优质的公共物品。这一模式也存在政府支持力度不高、监管力度不够，非政府公共组织自律机制不健全、运作不透明、筹资方式单一等问题。三是“政府委托——非政府公共组织经营”模式，政府将公营福利机构委托给非政府公共组织经营，规定其必须完成一定量的公共服务；非政府公共组织作为经营者，在完成相应服务的前提下自负损益。这一模式实现了所有权和经营权的相互分离，利于激发非政府公共组织的积极性和主动性。但此模式在政府监管不力或者非政府公共组织运作能力不强的情况下，容易导致公共产品的总量减少和质量下降。我国的经济社会发展极不平衡，因此，借鉴成功模式必须立足于现实，并在实践中不断探索和创新，切实构建与之相适应的政府组织与非政府组织的多种合作模式。
（作者单位：重庆行政学院）
关于非营利组织自律方式的思考——以民间组织联合会为例
陈艳艳
1978年的经济体制改革释放了蕴涵在中国社会各个层面的巨大的能量和多样化的需求，原有的政治化、行政化、一体化的社会走向了开放化、市场化和多元化，为中国非营利组织的发展带来了生存空间。政府改革在90年代通过以“小政府、大社会”为目标的机构改革和职能转变，为非营利组织的发展提供了很大的社会需求和相应的部分资源。截至2001年底，民政部登记的全国各类社会团体12.9万个，重新登记确认的民办非企业单位8.2万家，非营利组织已经并正在成为我国社会经济发展中的一支重要力量。
一
2005年1月18日，安徽省成立了国内首家民间组织联合会。对于建立独立于非营利组织外的自律机构，无论是政府还是非营利组织内部都表示了一致的认同。中华慈善总会会长徐永光认为行业自律机构是民间组织健康发展的一个重要的制度安排，主要作用包括自律与代表行业发展利益和政府进行对话两大方面；民政部民间组织管理局副局长李勇认为民间组织联合性组织介于政府管理层和民间组织之间，可以在政府与民间组织之间起到联络、协调、中介的作用，发挥民间组织的整体优势。
目前，采用建立民间组织联合会的形式是否能够真正实现培养和管理广布我国各地，登记注册类别混乱的非营利性组织，在我国非营利组织先天依赖政府的复杂背景下，帮助我国非营利组织实现独立、平等地与政府对话呢？笔者认为答案是否定的，原因主要在于我国非营利组织的发展现状、民间组织联合会自身建设两方面。
首先，我国非营利组织是在市民社会以前，在政府的扶持和帮助下发展起来，所以，无论是资源来源还是对组织的管理，都对政府的依赖程度很高；同时，也造成政府对非营利组织的天然的保护意识和管理意识，不利于我国非营利组织探索其特有的管理经验。其次，目前在我国没有规范完整的关于非营利组织的法律，明确各种非营利组织的公开权威的法律性质和法律地位，导致现存的非营利组织登记注册类别混乱，法律权利和义务界定不明确，以致非营利组织管理缺乏明确的目标和权威、稳定的依据。再次，它们在获取和运用资源、协调关系、组织内部管理等方面不存在明显的优势，尚未形成独立完整的管理模式。和国外非营利组织的发展相比，和正在兴起并日趋完善的市场经济的发展相比，和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比，我国的非营利组织显得明显的先天弱质、后天困难。据此，笔者认为，在非营利组织独立个体管理水平都不成熟的背景下成立统一联合会管理，将类型和管理水平参差不齐的非营利组织个体都纳入其中，既不利于提高个体管理水平，同时还增大了非营利组织自律的成本和难度。
目前从国内民间组织联合会自身建设来看，也存在诸多处于摸索非营利组织自律管理方式初期不成熟的痕迹。
首先，以建设和依靠行业自律机构实现非营利组织的自律，扭曲了非营利组织的性质。根据行业的定义，行业是这样的一个企业群体，这个企业群体的成员由于产品（包括有形和无形）在很大程度上的可相互替代性而处于一种彼此紧密联系的状态，并且由于产品可替代性差异而与其他企业群体相区别。也就是说，行业的概念针对的是企业群体，并且是提供内部替代性、外部差异性产品的企业群。非营利组织的重要特征之一就是区别于企业组织和政府组织的“第三部门”，以承担政府下放的部分权利，向社会提供各个行业领域的公共产品和服务为己任。由于非营利组织类别纷繁复杂（例如：面向公众的公益性组织，面向部分特殊群体的互益性组织，研究会，科技协会等等），各个类别服务的对象，提供的产品和服务是有差异，各自发挥不可替代的作用。所以，建设囊括我国所有的非营利组织的行业自律机构实现我国非营利组织的自律，会造成对行业概念和非营利组织性质的曲解。
第二，行业自律机构会因为称谓上的雷同而导致意识上无限循环的怪圈。非营利组织中含有互益型的非营利组织，在互益型的非营利组织中最多最常见的就是行业协会。行业协会本身就是一种行业自律机构，如果再在此基础上成立监督管理的行业自律机构，是否可以产生这样的疑问——在这一层的行业自律机构之上是否还存在更加综合的行业自律机构呢？所以，以建设和依靠行业自律机构实现非营利组织的自律还有待商榷。
第三，我国非营利组织注册登记类型混乱，部分非营利组织甚至是以法人的形式存在，导致民间组织所涵盖和监督的对象不明确；我国非营利组织分布广泛，规模参差不齐，组织类别纷繁复杂（例如：面向公众的公益性组织，面向部分人的互益性组织，研究会，科技协会等等）；各个具体类别的非营利组织间服务的对象，提供的产品和服务是有差异的，各自发挥不可替代的作用。要在这样的背景下成立一个大而全的联合组织，将公信力要求具体成统一的指标，制定统一的评估体系，进而对千差万别的非营利组织进行评估排序，是对所有非营利组织的不公平。
第四，我国目前的民间组织联合会按照行政区域对全国的非营利组织进行划分。在省一级行政区域内建立民间组织联合，实现对本行政区域内非营利组织的管理是全国各地普遍采用的方法。这种追求大而全的重复建设在行政区域内部，使非营利组织自律形式化；在全国范围，不仅浪费资源，并且还会因为各行政区域内设立的自律机构制定的评估体系间的差异，阻碍了非营利组织区域间的交流，使服务对象跨区域的非营利组织难以适从。
最后，联合组织的成立方便政府高效管理分布广泛多样的非营利组织的同时，也加大了政府干预非营利组织，削弱其独立性的风险。根据接受政府资金扶持和干预程度，我国的非营利组织可以分为制度内非营利组织和制度外非营利组织。制度外非营利组织独立性强，是一种真正意义上的非营利组织。联合组织将制度内外的非营利组织进行统一管理，倘若政府过度干预控制，那么制度外真正意义上的非营利组织的独立性都可能丧失，我国非营利组织全部沦为政府的附庸。
二
虽然在前文笔者对民间组织联合会持质疑态度，但并不是否认非营利组织自律的重要性和必要性。加强非营利组织的自律，促进非营利组织自治品质既是强化公民社会之道，也是转变国家与社会权力结构的过程。非营利组织的自律是由非营利组织的性质、筹集资金的行为守则和非营利组织的伦理价值决定的，同时也是由它的伙伴机构的期望和对从业人员的专业标准之要求决定的。自律是非营利组织的保障和强化公共责任的理想方式，但自律的方式却有待探索和比较。
根据非营利组织承担的两个层次的公共责任：低层次，避免违税，避免不当行为和账目的完善管理；高层次，资源的有效利用以实现所追求的目标，可以将非营利组织自律方式也分成两个层次：低层次，非营利组织个体内部治理结构；高层次，同类型（这里指生产替代品的非营利组织个体）非营利组织竞争机制。
非营利组织的代理人作为“理性经济人”，有追求自身效用最大化的倾向。因此，在非营利组织中，同样存在对代理人的激励、约束监督以及如何解决组织决策权的问题。所以，非营利组织的内部治理机制同样包括内部激励机制、内部监督机制与内部决策机制。通过这三种机制，非营利组织同样可以从内部降低代理成本，避免偷懒、机会主义等道德风险行为。
非营利组织尽管与企业在目标和使命方面有着本质区别，但如同企业只有通过为社会提供令人满意的产品才能获得生存和发展一样，非营利组织只有为社会提供满意的服务——准公共产品，才能换取自己生存和发展的资源。为了使自己的服务令人满意，它一方面要与自己竞争，不断改进自己的工作，以获得越来越多的社会认同和捐助。另一方面，它也要与能提供替代品的其他非营利组织竞争，以赢得越来越多的市场份额。所以，对于非营利组织自律，除了完善内部治理结构，更关键还需要健康的竞争机制。
与企业通用的利润标准不同，类型多样的非营利组织需要在统一的以公信力为目标的前提下有自己独特的衡量指标，所以有必要先将其归类。如同企业只有通过为社会提供令人满意的产品才能获得生存和发展一样，非营利组织只有为社会提供满意的服务——准公共产品，才能换取自己生存和发展的资源。对换取同类产品的资源一定的前提下，提供相同或者类似产品的非营利组织个体之间就形成了对资源的争夺。所以，为了实现公平的竞争，按照提供服务的相似性标准将我国目前存在的非营利组织进行聚类。然后，在相同类型非营利组织内部，才有可能将公信力具体化为有效指标，协商制定公信力评估标准，社会公众可以为该标准参考，选择向自己认可的个体投入资源。非营利组织健康的同类型竞争机制必须满足完全竞争条件，主要包括三个方面：第一方面，非营利组织有独立的地位，完全依靠竞争获得生存和发展的资源；第二个方面，非营利组织个体之间是完全平等的，政府的任何政策、规定对所有个体都具有同等效力；第三个方面，信息透明，无论是非营利组织个体之间，还是非营利组织与公众之间，信息具有对称性。健康的竞争机制，导致良性的优胜劣汰，具有明显的优点：自动解决了“入口”管理问题，只有得到社会公众认可的非营利组织才能获得资源，继续存在；刺激非营利组织自觉提高服务态度和服务质量，加强自我宣传，在公众选择中处于有利地位；同时，迫使它不得不降低代理成本，避免偷懒、机会主义等道德风险行为，调整和完善组织结构，并开发一套合理的内部治理机制来应对偏离组织目标和使命的各种行为，减少和杜绝各种“内部人控制”现象，提高组织的社会公信度；竞争机制后，非营利组织个体之间关系成为竞争对手，在个人利益的驱动下，自然互相监督，实现互律。
20世纪80年代以来，在全球性社团革命的大背景下，非营利组织在世界范围内得到空前的发展。中国非营利组织从1978年到现在，也面临着一个崭新的发展环境，并取得了较大的发展。同时，管理上的不足也日趋呈现，特别是提高资源利用有效性和安全性。探索合理有效的非营利组织自律方式，不仅是非营利组织管理实践上的飞跃，并且对我国非营利组织摆脱政府的管理和束缚，发挥第三部门的作用具有积极意义。民间组织联合会的出现顺应了历史发展的需要，为我国非营利组织自律方式的探索提供了思路与经验。
（作者单位：西南政法大学管理学院）
