随着解放战争的胜利发展，周恩来一方面以主要精力协助毛泽东指挥人民解放军在各个战场发动胜利的进攻，歼击敌人；另一方面，他又兼顾处理和解决日益突出的财政经济工作。自解放战争进入第三个年头起，周恩来规定每天晚上10时到次晨1、2时作为处理财经工作的时间，指定中央财政经济部秘书长薛暮桥和人民解放军总后勤部长杨立三，每晚到他的办公室，他亲自指导研究和处理各项财经工作。这段时间，主要是解决军队后勤补给和地方财政经济工作的关系，保证前方供给需要；发展公营企业的生产和合理安排工人生活；各解放区货币统一；对新解放区城市财政经济工作和一系列政策规定，等等。由于上述问题得到正确而及时的解决，对保证解放战争的胜利并推动新解放区财经工作逐步走上正轨和稳步发展发挥了重大的作用。
新中国成立前后，围绕着新民主主义经济建设这一重大问题，周恩来思考并提出过许多重要的理论观点和基本政策。在重庆谈判期间，1945年10月19日，周恩来应西南实业协会邀请，出席星五聚餐会，作了题为《当前经济大势》的讲演，阐明了中共对发展工业的几个基本问题的意见。1948年6月21日，在西柏坡，周恩来写出《新民主主义的经济建设》的提纲，反映了他对全国解放后行将全面展开的经济建设中一系列原则问题所作的设想和思考。1949年3月20日，周恩来经过深入调查研究，为中共中央起草的《关于财政经济工作及后方勤务工作中若干问题的决定》，是解决在走向全国胜利的过渡期中，关于财政经济工作及后方勤务工作的统一问题的一个极其重要的文件。1949年7月23日，周恩来在全国工会工作会议上作《恢复生产，建设中国》的重要讲话，号召工人阶级团结起来，把革命进行到底，为恢复和发展生产，建设新中国而奋斗。1949年12月间，周恩来对全国农业会议、钢铁会议、航务会议人员作《当前财经形势和新中国经济的几个关系》的讲话，阐述了全国工作重点的转移，处理好经济工作的几个关系是当务之急。上述讲话和文献，反映了周恩来关于新民主主义经济建设思想的框架。
一、新民主主义经济建设的指导方针及其性质
周恩来根据“十二月会议”的精神，针对党内出现的主要是“左”的倾向，同时也有右的倾向，为进一步阐明“十二月会议”提出的新民主主义国民经济建设同旧民主主义或旧资本主义的经济方针以及农业社会主义或极端平均主义的经济方针的界限，在1948年6月21日写了《新民主主义的经济建设》的提纲。尽管没有读到周恩来根据这一提纲写出的论文或发表的讲演，但是，从这一简要的提纲里，清晰地反映了他对新民主主义经济建设总方针的本质的思考，不仅具有重大的理论意义，而且显现了他的远见卓识。
1947年12月25日到28日，中共中央在陕北米脂县杨家沟村召开会议（即十二月会议）。会议讨论并通过了毛泽东的《目前形势和我们的任务》的书面报告。这一报告，是中国共产党为彻底打败蒋介石，夺取全国胜利的军事、经济、政治的行动纲领。“十二月会议”根据新民主主义革命的三大经济纲领和新中国的经济构成，规定了党的“新民主主义国民经济的指导方针，必须紧紧地追随着发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利这个总目标。”一切离开这个总目标的方针、政策、办法都是错误的。
在中国革命胜利发展面临重大转折关头，党的实际工作，主要是土地改革、工商业、统一战线、整党、新区工作诸方面，出现了右和“左”的偏向，而主要是“左”的偏向，大约在两年的时间内，各解放区都或多或少地发生过，有时成了严重的冒险主义倾向。为此，毛泽东曾深刻地指出：“只有党的政策和策略全部走上正轨，中国革命才有胜利的可能。政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”
周恩来考虑到党内外的情况，从理论上阐明了新民主主义经济建设总方针的本质，促进了“党的政策和策略全部走上正轨”的进程。
第一，他阐明了新民主主义的经济建设总方针是反对旧民主主义或旧资本主义的经济方针的。“新民主主义经济与旧民主主义经济的基本区别原则：1.无产阶级领导的经济还是资产阶级领导的经济；2.为多数人还是为少数人；3.以劳动大众为主附加自由资产阶级，还是以资产阶级为主附加劳动大众；4.基本上计划经济，还是完全自由主义经济；5.如果个人或少数人利益与大多数人不冲突时，则大多数加少数；如果少数人或个人利益与大多数发生冲突时，则抛弃少数而顾大多数。”在这里他说明了：新民主主义经济必须是无产阶级领导的、人民大众的经济。
周恩来还考虑到，在新民主主义经济建设总方针指导下，要正确处理工业与商业、金融斗争、税收政策、公营与私营、合作社三种经济、国家权力如何在经济建设中运用、企业经营管理等问题并对此提出了一系列基本政策。
关于工业与商业的关系，他提出：工业是生产的，商业则附属于工业。对工业与商业的发展，要以是否于国计民生有利为标准。这样以利于限制商业的投机性，促进工业生产事业的发展和人民生活的改善。
关于金融斗争，他预见到新民主主义经济建设过程中这种斗争是不可避免的，对于国家银行和私人钱庄，要有正确的政策。对私人钱庄不能取消，当它于我们不利时，应暂时容忍而采取加以限制的政策。
关于税收政策，他提出了超利润税、限制税、普通税、免税、减税及区别营业牌照、所得税、摊派包税的各种根据，并提醒全党注意：制定正确的税收政策，对筹集新中国经济建设的资金是一个关系重大的问题。
关于公营、私营与合作社三种经济在新民主主义国民经济中的地位与作用，他提出要分清主要与次要、少数与多数、国家命脉所系或非国家命脉所系、于国计民生有利或不利，这是党正确的制定、实行相应政策的一个极其重要的基本问题。
国家权力如何运用，这是周恩来提出的又一个值得重视的问题，即人民民主专政国家如何运用政权、法律、监狱、税收、管制、奖励、贷款、禁令、会计核算等手段发展新民主主义经济建设。这不但是当时摆在中国共产党人面前必须解决的问题，而且这个问题的提出具有深远的历史意义。
关于企业的经营管理问题。周恩来提出新民主主义的合理组织与旧资本主义合理化。这里涉及新中国企业内部经营管理既要有新民主主义特色，也应吸取资本主义企业管理的先进经验，也就是建立工厂委员会与厂长负责制，工会和党委的作用等问题。
从新民主主义经济的性质和正确处理新中国经济建设中的各种关系的原则的阐述，具体地体现了周恩来按照“十二月会议”制定的新民主主义国民经济的指导方针的精神。“发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利”，这一指导方针确定了以发展生产，繁荣经济为中心，为此，必须解决好在新民主主义社会条件下公营、私营和合作经济的关系；国家、集体、个人三者的利益；必须解决的劳资关系。所以，必须坚持中国共产党领导下的人民民主专政，运用国家权力和经济手段，充分发挥各个阶级、阶层，各种经济成分的自身作用，既要保持公营经济的领导地位，发展合作经济的力量；又要注意到对私营经济必要的限制。这样，才能保证新民主主义经济建设顺利发展，实现新民主主义国民经济的指导方针。周恩来这些构思，无疑是十分正确的，符合我国国情，有重大的指导意义。
第二，他阐明了新民主主义的经济建设指导方针，也是反对农业社会主义或极端平均主义的经济方针的。周恩来提出这个观点是有着明确的针对性的。1948年4月1日，毛泽东《在晋绥干部会议上的讲话》中尖锐地指出：“现在农村中流行的一种破坏工商业，在分配土地问题上主张绝对平均主义的思想，它的性质是反动的、落后的、倒退的。”这种绝对平均主义和农业社会主义的倾向表现是多方面的：农村工作中提出平分土地，开仓济贫，忽视土地改革后发展生产；城市工作中侵犯民族工商业，在职工运动中片面强调人民眼前福利，盲目主张增加工资，不注重城市生产建设等等。错误地引导工农群众把一切希望寄托于民主政府，救济又救济、分配又分配，而没有巩固地树立依靠自己的力量，大力发展生产的观念。这种农业社会主义或极端平均主义造成的结果，必然是人民的依然贫困。对此，周恩来明确指出新民主主义经济建设的指导方针也是反对农业社会主义或极端平均主义方针的。并从七个方面对这两条对立的方针作了区别。即：“工业的科学管理还是后方机关制度；工资制度还是供给制度；生产观点还是救济观点；工业无产阶级立场还是贫雇农路线；技术进步还是安于落后；政治条件是什么？老资格还是新资格；向谁学习，学习什么？”尽管周恩来没有撰写成文，但从这份提纲中看出他的思路是十分明确的，那就是：坚持新民主主义经济建设的指导方针，必须坚持工业无产阶级立场，实行工业科学管理和“各尽所能，按劳分配”的工资制度，坚持生产观点，坚持技术进步，向一切先进的经验学习。与此同时，还必须反对所谓“贫雇农路线”，靠后方机关制度的办法和供给制，靠救济恩赐，安于落后，摆资格。这样才能保证新民主主义经济建设指导方针的有效实施。
周恩来明确指出新民主主义经济建设的指导方针，既是反对旧民主主义或旧资本主义经济方针的，又是反对农业社会主义或极端平均主义的经济方针的，并从理论上作了深刻的阐述，是有重要的历史意义的。因为无论是旧民主主义经济方针或是农业社会主义的经济方针都不符合中国国情，不能推动社会生产力的发展，不能真正改善中国人民的生活，因而，是落后的、错误的。只有在无产阶级领导下，团结广大人民群众，坚持公私兼顾，劳资两利，大力发展生产，繁荣经济，坚持技术进步，才能使中国逐步实现由新民主主义向社会主义过渡。
二、主持制定建设新中国的经济政策
在新中国成立的前夕，1949年7月，周恩来指出：我们现在正处在一个复杂的过渡发展的形势当中。也就是说，首先，要把战争、把革命进行到底；然后，要把半封建半殖民地的中国经济变为自力更生的独立的中国经济。形势的复杂性在于：面临军事与经济双重艰巨的任务。形势的过渡性在于：无论军事与经济的斗争正处于瞬息万变的情况下，军事上是夺取全国胜利的关键时刻，经济上面临稳步地重新组织中国经济结构的前夜。形势的发展性在于：半封建半殖民地社会的政治、经济结构正迅速地为新民主主义社会的政治经济结构所取代。基于这样的认识，周恩来提出“恢复生产，建设新中国”的口号，无疑是适时而必要的。
周恩来为实现上述口号，在他主持起草的具有临时宪法作用的《共同纲领》中，把“十二月会议”制定的新民主主义国民经济指导方针和七届二中全会关于党在建国后对各种经济成分的基本政策，作为中华人民共和国新民主主义经济政策。1949年9月，他在第一届政协会议上作《人民政协共同纲领草案的特点》的报告中，明确指出了新民主主义的经济政策问题“基本精神是照顾四面八方，就是实行公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，以达到发展生产繁荣经济的目的。新民主主义五种经济的构成中，国营经济是领导的成分。在逐步地实现计划经济的要求下，使全社会都能各得其所，以收分工合作之效，这是一个艰巨而必须实现的任务”。实行新民主主义的经济政策对中国经济结构的改组和恢复发展生产有着巨大的推动作用。
