政府作为农村公共产品惟一供给主体，由于各级政府间责权不清，导致供给主体错位，又增加了政府供给作用的失效，甚至引发了新的不必要的供给矛盾。作为全国性农村公共产品，理应由中央政府提供，但多年来却严重供给不足。这种状况，从人民公社时期到改革开放后实行乡镇“块块”为主，从1994年分税制改革到农村税费改革，基本都是如此。如基础教育、基本医疗、计划生育、民兵训练等关系到全国人民的共同利益，属于全国性公共物品，供给责任均下放给了县、乡（镇）。而且，在1994年分税制改革后，中央总的供给态势是财权上收、事权下移，供给一直呈下降趋势。如从中央政府基建投资数额来看，1979—1988年，国家农业基建投资总额为409.5亿元，占同期全民所有制基建投资总额8585.98亿元的4.8%；1989—1996年，国家农业基建投资总额为721.77亿元，仅占同期全民所有制基建投资总额33917.7亿元的2.13%。这一比重的下降，主要就是中央政府基建投资中用于农业部分的减少造成的。近几年来，中央财政用于农村公共产品的投入增长较快，但仍显不足。而且，中央农业基建投资中的国债资金比重占70%以上，正常的预算内基建投资仍较少，投资结构也不尽合理。中央对农村公共产品供给的责权不清，供给不到位，供给不足，仍是目前有待进一步解决的问题。
地方政府尤其是县、乡（镇）政府，长期以来实际承担了政府农村公共产品供给的主要责任。但随着分税制改革和农村税费改革，中央将财权上收、事权下放，农村公共产品供给不足状况未见根本扭转趋向，反而因为地方基层政府的事权与财权严重不对称，呈现出体制外供给继续和扩大的趋向。实行分税制后，财权上收，农业税仍归地方市、县本级收入。但从2003年起，几个主体税种实行省、市、县共享，又提高了对县一级的上划比例。县级政府从国税中得到的分成比例：增值税从25%降到20%；从地税中得到的分成比例：营业税从100%降到50%，个人所得税从50%降到15%；企业所得税从50%降到15%；城市建设维护税从70%降到50%。除了营业税、城市建设维护税外，留归县级政府的几乎都是一些没有什么发展潜力、税基窄小的税种，有增长潜力的所得税则又进一步向县以上进行了调整。加之取消了农业税，使县级和乡级的财源更趋薄弱，财政自给能力进一步降低。〔1〕尤其是在一些以农业为主的地区和中西部贫困地区，农业税一般占当地财政收入的30%以上，取消农业税后的冲击更大。由于县乡财力进一步减少，而要保障的农村公共产品供给却越来越多，地方政府除了缩小供给和撒手不管外，往往只有将供给负担转嫁到村委会即农民头上，继续延续体制外供给，致使农村公共产品供给仍然难以得到根本好转。
同时也要看到，由于中央政府和地方政府在农村公共产品供给上责权不清，缺乏硬性约束机制，随意性较大，也造成了地方政府在供给上该到位而不到位乃至缺位的状况。正如第2章中所述，近十多年来地方财政农业支出不但增长较慢，而且比重还在不断下降。其中，主要就是农村公共产品供给的下降。因此，进一步明晰、硬化地方政府的农村公共产品供给责权，应是非常必要和非常迫切的。
（3）农村公共产品供给基本沿袭计划经济的决策体制和实施体制，加上传统的政绩观和干部考核机制，导致了供给结构失衡。
直到目前，农村公共产品供给总体效率低下，一方面是供给严重不足，另一方面是供非所需，即“乡村公共产品的过度供给（各个垂直部门为做工作、实现政绩而布置下来的各项任务）和严重短缺（该干的事没有钱来干）并存”（张晓山，2006）。在供给总体结构上，明显存在“三多”和“三少”的不合理状况：一是见效快、易出政绩的短期公共项目多，见效慢、期限长、具有战略性的公共项目少；二是新建公共项目多，存量公共项目维修少；三是“硬”公共产品多，“软”公共产品少。供给产品的费用结构也不合理：一是财政对农村94%左右的支出主要是提供支援农业生产和农村水利、气象等部门的事业费和基本建设支出，农业科技三项费用所占比重不到1%；二是财政农业支出70%左右用于人员供养及行政开支部分，用于建设性支出的比重不高；三是用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，农民可以直接受益的中小型基础设施建设的比重较小。
造成供给结构失衡的原因，主要就在于供给的决策、实施体制和相关政治体制存在不合理之处。农村公共产品的供给决策和实施，长期受计划经济体制下政府经济管理模式的管理，主要依赖于“长官意志”和多个政府部门直接管理，实行自上而下的、行政强制性的、管理型的治理结构，决策的信息反馈、利益表达和参谋机制不健全，政资、政事、政企等往往不分，条块分割严重，致使供给效果较差。而关键就在于这背后有公共财政支出体制不尽合理的支撑，即政府部门主要是中央部门掌握有涉农转移支付主要资金的配置权。据一份调研分析，2004年我国财政转移支付总额约1万亿元，其中税收返还占40%，实际转移支付约6000亿元。在这6000亿元当中，专项转移支付占57%，财力性转移支付仅占43%。在财力性转移支付中，一般性转移支付不到750亿元，占29%，占实际转移支付的12%；其余部分用于调整工资补贴、农村税费改革以及县乡财政补贴、民族地区补贴等。而专项转移支付，其支配权都掌握在中央各部门手中，一些部、委、办掌握着大量的专项资金，拥有资源的配置权，而且支配资源的权力越来越大。如：林业部门管林业投资，农业部门管农业投资，水利部门管水利投资。这种体制，使得地方上必然要千方百计来争取项目。尤其是贫困地区，有项目才能生存。
这样一来，专项资金给哪些地区、部门或市场主体的权力就掌握在了一些政府部门和一些人的手中，决策也就具有了很强的随意性和人为的成分，严重的设租和寻租行为也就不可避免（张晓山，2006）。加上现行政绩考核、干部职位升迁机制作用和市场经济利益的驱动，各级政府也易产生农村公共产品的供给非需求偏好。因此，针对这种供给决策、实施体制和相关政治体制，必须进行体制创新。
（4）行政管理体制和乡村治理结构改革滞后，农村公共产品供给的监督与制约机制缺失，也构成了对农村公共产品有效供给的严重阻碍。
监督与制约机制，是公共产品供给制度的保障。在农村公共产品的供给管理上，政府尤其是中央政府和省级政府行为的法制化、程序化和约束化，是构建监督与制约机制的决定性因素和主导内容。目前，除了《农业法》中有“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的原则要求外，国家对农业的投入与管理还缺乏可操作的具体条例和细则，《预算法》对包括农村公共产品供给在内的公共财政支出在财政预算支出中的地位等也未明确。在程序化上，从决策到管理，缺乏在政策内容及其手段清晰的前提下，实行一套论证政策可行性的详细程序与准则。而专项资金转移支付制度本身的不完善，又存在难以有效约束化的倾向，随时可能产生寻租和供租的行为。由于长期缺乏农村公共财政体系保障，农村公共产品仍未根本摆脱体制外供给状况。而制度外筹资本身就缺乏依据和不规范，随意性和伸缩性较大，其使用和监督制约也就难以规范化。
同时，目前乡村治理结构滞后，村委会既作为乡政府代理人又是所谓村民“代言人”，实际对其违背民意、违规操作、权力腐败等问题缺乏制衡，而乡镇一级随着现在“一般乡镇都要大力推行‘乡财县管’财政管理方式”，则更有可能使该层次的有效制约严重缺失。
7.1.3改革和完善农村公共产品供给体制
由以上分析可见，大力发展农村公共事业，应进一步改革和完善农村公共产品供给体制。
7.1.3.1城乡统筹，建立健全有效保障农村公共产品供给的公共财政体制
农村公共产品供给长期落后的根源，主要在于公共产品城乡二元供给的体制障碍。破除这一障碍，首要和核心的问题是，应按照统筹城乡发展的要求，进一步调整国民收入分配结构并使其真正向农村倾斜，建立健全有效保障农村公共产品供给的公共财政体制。
（1）端正统筹城乡发展的指导思想。目前，在我国“十一五”规划和新农村建设的文件中已明确提出，要坚持“多予、少取、放活”的方针，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制；调整国民收入分配格局，国家行政支出和预算内固定资产投资要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入；扩大公共财政覆盖农村的范围，确保财政用于“三农”投入的增量高于上年，新增教育、卫生、文化等财政支出主要（不低于70%）用于农村；国家对基础设施建设投资的重点要转向农业和农村。这些决定，对建立健全城乡统筹的公共财政体制，改革和完善农村公共产品供给体制，有着重要的现实意义和长远指导意义。
（2）在现行财政体制下，公共财政的支农主体在中央财政。建立健全有效保障农村公共产品供给的公共财政体制，首先应建立健全中央财政支农资金稳定增长机制。中央已经决定，2006年财政支农资金的增量要高于2005年，国债和预算内建设资金用于农村建设的比重也要高于2005年，其中直接用于改善农村生产与生活条件的资金要高于2005年，而且新增教育、卫生、文化资金都要主要用于农村。这些举措，表明中央财政已明确了建立包括农村公共产品供给在内的支农资金增长机制的改革取向。但要完全形成稳定的增长机制，还有待进一步坚持推进这一改革取向。由于中央公共财政支农资金与新农村建设的需求相比，总量仍显不足，当前应进一步调整国民收入分配格局，使对农村公共财政的投入与中央财力增长基本相适应，做到逐年增加一部分中央预算内投入，逐步提高预算内投资用于农业基本建设和其他农村公共产品供给的比重，使农村公共财政有一个正常、稳定的来源，并保持在一个较快、较高的水平。同时，为确保中央财政支农投入稳定增长，还应抓紧研究制定和完善相关制度和法律法规，使其能有一个制度化、法制化的保障。
（3）公共财政体制的另一个问题，是转移支付制度问题。从前面关于转移支付的调研分析可见，我国这一制度设计主要是延续当初分税制改革的方法，即在原来的基数法基础上来考虑的，其特征是具有均等化作用的转移支付规模较小，而固化地区利益的税收返还和体制补助数量较大，明显有待进一步改革和完善。基于中央具有解决公共产品均等化的地位和作用，改革、完善转移支付制度，显然有必要提高中央用于转移支付的财力水平。但中央转移支付的专项资金比重过大，又明显存在不足。作为公共财政体制实现的重要形式，转移支付应当是稳定的、规范的、制度性的，而不是随意性很大的专项资金占据主要地位。因此，应大幅度地减少专项资金，增大体制性、制度性的转移支付，建立规范的横向和纵向财政转移支付体系，这样才能真正使财政体制具有平衡地区间财力且提供基础性公共服务的能力（张晓山，2006）。目前，中央财政已明确从2005年起，将对中西部地区财政困难的县、乡（镇）较大幅度地直接增加转移支付。但作为制度，还应认真研究和调整优化以原基数法为基础的转移支付办法，通过更加合理、有效的制度，加大对欠发达地区转移支付的力度，实现城乡之间和农村不同地区之间公共产品供给更加理想的均等化目标要求。
此外，也还要进一步完善省及省以下财政转移支付办法，加快建立健全省及省以下有效保障农村公共产品供给的公共财政体制。
