当然，公平总是相对的，是一个历史范畴。因此，在经济发展的特定阶段，允许一定程度的不公平税赋，例如，允许沿海地区、特别是经济特区和沿海开放地区首先从中央获得一些税收减免的优惠，是特定阶段的特定需要，这对于促进这类地区经济的发展，形成窗口，使其更好地发挥改革、开放和开发的带头作用，以推动全国经济发展，都是非常必要的。因为，通过实施这样一种在短期内看来“不公平”的政策，却可产生长期性的“公平”效应。不过，有大量实践表明，绝不能不顾具体条件地使短期性政策优惠一概长期化。如果脱离实际、盲目地使短期性优惠政策普遍长期化，这种政策选择就有可能产生巨大的负效应。这种负效应的一个典型形态，就是它有可能严重妨碍其它地区发展经济的积极性和创造性，从而影响这类地区乃至全国经济的健康与协调发展。从我国20年改革开放及其取得的成就来看，对经济特区和沿海地区的各种政策倾斜，在时间跨度上，应当说已经接近于它的回归临界点，而对中西部地区实施一定程度的政策优惠问题则已由实践将其提到了日程上来。我们认为，目前的一个明智选择是，为了照顾沿海开放地区和经济特区的利益，过去曾经实行的那些行之有效的各种优惠政策还可以继续在这些地区实行一段时间，但不宜继续扩大或升格，政策优惠的重点是向中西部倾斜，动员资金向中西部转移。正是基于这样一种认识，我们才提出不赞成一般地提“取消税收减免”。为了推动中西部经济发展，目前可考虑在这类地区，针对不同情况，适当启用一些包括税收减免在内的新的政策性优惠。
例如，外商与中西部地区合资或独资办企业，可以实行与特区一样甚至更优惠的税收减免；政策性低息贷款多给中西部一些、而商业性贷款多给东部一些；财政转移支付的方式，则应考虑坚决从原来那种“扶贫”“输血”的模式转到“助优”“造血”的模式上来，实施“二次扶贫”战略，即先由政府“助优”，在这些地区选择一些效益较好的企业或其他经济实体，对其实施重点扶持和优先发展的政策，然后再由这些企业或其他经济实体去对其他企业进行“扶贫”，从而达到带动欠发达地区经济发展的目的；如此等等。这里需要指出的是，这种政策选择的实质是中央对地方和企业实施普遍的“轻徭赋”。
过去我们所实施的“轻徭赋”大体经历了三个发展阶段：一是中央向地方让利、减轻地方负担的阶段；二是中央让利能力达到极限、地方继续向企业让利的阶段；三是地方让利能力达到极限，要求中央有选择地向地方和企业再让利的阶段。三个阶段的一个共同特点是政府（包括中央政府和地方政府）向企业让利。经过近20年的改革开放，目前再普遍的采取从中央到地方向企业让利的余地已经非常狭小了。由于近年来中央直接掌握的财力不足、明显感到宏观调控能力下降，因而选择了不再向地方和企业让利的政策。地方为了吸引外部投资、推动本地经济发展，大都继续选择能够让的利尽量让的政策。但是，调查表明，地方实际掌握的利（主要是收税权）并不大，因而地方向企业大幅度让利的余地也不可能太大。特别是在实施分税制的条件下，制度规定了地方实际可支配财力的最大范围，在地方需要为民做更多的事情的情况下，地方向企业大幅度让利后，必然要选择尽可能扩大税外费征收的政策。显而易见，这是一种向中央转稼负担的政策选择。这种选择的实质是变相减少中央能够支配的实际收入。由于这是一种不规范的政策选择，因此，这种政策选择的结果，最终必然进一步扭曲公共收支行为、降低公共收支效率。调查表明，目前这种政策实践已相当普遍。这种政策选择的普遍化表明，目前我国的“轻徭赋”实质上已经进入了它的第三个阶段：中央必须再次向企业让利的阶段。因为，地方用大幅度向企业让利、而设法扩大税外费征收的政策，实质上也是一种向中央转稼负担的政策。既然已经普遍存在这样一种现实，那么，中央主动选择有差别倾斜的政策，并通过实施这样一种政策规范人们的政策取向，就肯定是明智的。可以预见，通过这样一种形式的“轻徭赋”来纠正公共财政收支的“负向不对称”，不仅可以更有效地推动我国经济的持续高速发展，而且可以在推动经济发展的基础上实现公共收入的持续快速增长。
第二，坚决清理预算外收支，减少不合理收费，对预算外收支实行统一财政管理。
应当指出，在经济发展过程中存在一定数量的税外费是必然的。因为，在政府管理中，由于需要管理的事务是不断发展和变化的，是一种快变量，而管理方式以及与管理方式相关的税收制度却不可能随意变更，是一种慢变量。这就要求政府职能部门根据开展公共业务的需要有所针对地征收一些税外费，以解决政府专项管理和公共物品生产中的资金不足。也正因如此，市场经济最发达的美国，税外规费及其他杂费（Charges and miscellaneous）不仅在中央财政（联邦财政）收人中、而且在州、特别是在地方财政收入中也占有相当大的比重。例如，在美国人均GNP收入为400美元时期（1912-1916年），由联邦政府收取的各种规费和杂费收入就占50.76%，而由州政府和地方政府收取的分别占9.98%和39.26%；到1957年，美国的人均收入已经达到了相当高的水平（2572美元），上述三项指标仍分别为60.95%、13.65%、25.4%，相对减弱的是地方政府（比重下降了35.3%），提高幅度最大的是州政府（比重提高了36.78%），联邦政府收取的税外费收入比重提高幅度也高达20.1%。由此看来，在经济发展水平较低阶段，中央掌握的税外费收入和地方掌握的税外费收入比重相对较高，而随着经济发展水平的提高，州（相当于我国的省）一级政府掌握的税外费收入比重则会大幅度上升。然而，在这里我们更关心的是，不论在经济发展的哪个阶段，税外规费及杂费收入是政府收入中不可没有的一个重要组成部分，但在人均收入较低的阶段，它在财政收入中所占比重也较低，而在人均收入水平达到或超过1000美元时，它在财政收入中的比重明显上升，当人均收入接近2000美元后，它所占比重又重新出现下降趋势。虽然由此我们还无法得出我国的财政收入结构也具有这样一种规律性的结论，但是，在公共收入的构成上必然要有一部分税外规费收入，在经济发展水平较低的阶段税外规费收入所占比重不宜过高是毫无疑问的。
目前，我国公共收入中的税外规费收入项目过多、过滥、总量过大、管理失控、收入与产出效应不对称、支出效率过低。例如，据1997年我们对某地区的调查，在该地区能够统计到的各种收费就达2000多项。虽然经过清理，收费项目有所减少，但减少不多，收费问题并未发生实质性变化。当然，必须明确，我们所要寻求的也并不是一下子取消所有税外规费，而是要对其进行严格规范和必要清理。这里所说的规范和清理主要包括如下四层涵义：一是对现行税外规费进行清理和分类，区分合理与不合理税外费项目，减少和取消一切不合理税外收费；二是对清理后的税外费进行细分，凡是体现财政职能、能够纳入税内管理的收费，都应当尽可能将其纳入税内收缴和管理；三是凡是暂时不能纳入税内管理但仍需要继续保留的税外费，要统一由中央财政和计划部门重新进行审查和批准，取消省和地一级政府的税外费征收审批权，所有保留下来的税外费统一由各级财政部门按“收支两条线”原则进行专项资金管理；四是今后增加新的收费项目要取慎重态度，能够以税的形式收缴的，就不采取税外费的形式，不能以税的形式收缴的，要由中央审批部门严格把关，把这类收费降低到最小限度。要通过规范达到提高政府运行效率的目的。过去那种谁得到收费权谁就滥甩所收资金的体制必须全面停止，以彻底堵塞政府职能部门收入不公、行为扭曲、相互攀比和导致工作低效率的资金支持源，使公共收入真正体现其公共性质，提高公共部门的运行效率，推动国民经济的高速、高效发展。
第三，坚持依法征税，保证公共财政收入水平合理增长，同时狠抓机构改革，减编、减人，减轻财政负担，提高政府效率。如前所述，纳税人是否有纳税积极性，一个决定性因素是纳税后他能否得到政府提供的公共物品和由这些物品给自己带来的效用。如果纳税人纳税后并不能得到这类效用，或者他得到的这类效用不如不纳税甚至逃税者的人得到的多，他就会选择不主动纳税或逃税。
因此，从这个意义上说，改革财政体制、整顿和清理各种税外费、加强公共收支管理、进行政府机构改革，通过机构减编、减人来达到减轻财政负担、提高政府运行效率的目的，将是今后坚持严格依法征税、保证公共财政收入水平合理增长、提高政府运行效率的一个重要推动力。目前，我国的政府职能部门设置及其人员的构成过于臃肿、庞杂，已经到了纳税人无力承负的地步。再不对其进行改革，首先是进行机构精减和政府机构大幅度裁员，使政府部门中的大量冗员分流到非政府部门中去，公共收支行为必将被迫继续发生严重扭曲，政府运行效率也必将越来越低，由此引发的各种社会矛盾也将越来越大。对此，我们必须给予高度重视。可以毫不客气地说，如果我们对此无动于衷，其后果将不堪设想。今年9届人大做出了对国务院机构设置进行改革的决定，并迅速予以实施。
实践证明，这个决定是正确的，符合客观经济规律的要求，非常受人民群众的欢迎。但是，同时我们已经看到，这项改革面临的困难也不小。它表明，在这方面，我们必须花大力气、下大功夫、准备克服更大的困难，以实质性地迈出更大步伐，并取得成效。
我们强调坚持依法征税，并不否定对需要减免的税收也一律不实行减免。对该减免的税收，必须坚决减免。不应当笼而统之地强调取消一切税收减免。税收减免，在本质上属于政策操作的范畴。依法征税，本质上则属于制度规范的范畴。政策允许免的，制度上一定要给予保证。否则，制度规范将失去其应有基础。但是，正常的、税法规定必须缴纳的税收，纳税人必须履行纳税义务，收税人则必须严格执行收缴权力，由此来保证公共财政收入水平的合理增长。现在我们有些纳税人逃避纳税义务，有些收税人又玩乎职守、以权谋私，使该收缴的税收不能如期、如数收缴入库。
这就严重损害了国家利益、全民利益和守法纳税人的权益，必须坚决制止。
第四，严格实施各级财政“自收自支”、“结余归己”、“超支不补”的“生财理财”制度。与上述对策相配套，在分税制条件下，还必须严格实施各级财政“自收自支”、“超支不补”、“结余归己”的“生财、聚财、理财”制度。除了中央特许的一些地区和中央对需要扶持的地方可以享受特许性优惠（例如中央财政补贴和税收减免）外，其他地区都应当从归自己管理的税种和收费中获取财政支持，通过“自收自支”来保证和实现政府的有效运行。在分税制下，中央不再向地方征收中央税和中央应收规费外的缴款，地方、特别是落后地区虽然能够通过中央财政的转移支付得到一部分资金支持，但是，对于绝大多数地方政府部门来说，其运行的财政支撑主体将不可能是来自中央的补贴与帮助，而只能是来自属于本地区应当收缴的各项税收和正当规费。因此，不应将坚持“自收自支”与“财政包干”混同在一起以及与“分税制”对立起来。在分税制的条件下，坚持“自收自支”，对于公共收支的管理来说，将具有特别重要的意义，应将其视为分税制下公共收支管理的一个基本制度和原则。
“结余归己”和“超支不补”是从制度上保证分税制下地方政府部门有效运行的一个重要机制。如果不坚持这一条，不仅分税制将失去其存在的经济基础，而且长期影响我国宏观经济运行的财政赤字问题也将无法得到根本医治。我国和外国的实践都反复证明，“超支不补”、“结余归己”，是一种能够有效约束和激励地方政府生财、聚财、理财，有效使用其有限财力的一个重要条件与机制。
因为，给定地方一个公共收支活动空间和范围，明确可由其支配的收入范围和界限，就等于给定了地方财政主体的活动半径及其自主活动条件，这就必然会有力地调动各个财政主体自主理财、生财和用财的积极性与创造性。随着分税制的不断成熟，这个机制的作用将越来越重要。通过坚持这样一种管理办法，长期无法解决的赤字财政问题将逐渐获得趋于缓解的经济基础，地方财力聚集的程度也将逐渐得到提高。
虽然我们并不认为无赤字的财政是最好的财政，但是，我们也不认为财政赤字越大越好。在市场经济条件下，保持一定程度的财政赤字，将财政赤字限定在一个合理的范围内，比如将其限定为占GDP的5%以内，可能是比较合理的。因为，财政赤字毕竟意味着寅吃卯粮，过高的财政赤字则必然会加大现期市场需求的压力，导致过高的通货膨胀，引起各种社会矛盾，最终必然妨碍社会经济的健康发展。从近20年来我国的实践看，赤字财政对经济增长的影响是明显的。适度的财政赤字，具有推动国民经济迅速成长的一面。但过高的财政赤字，则具有造成经济行为扭曲、诱发产业结构失衡、使国民经济增长失去后劲的一面。因此，坚持分税制，强调“自收自支、超支不补”，是动员各级财政生财、聚财、理财的积极性，提高政府运行效率的一个重要条件与机制。
