从资金监管角度看，建立健全社会保障领域的法律法规体系刻不容缓，还必须有依法赋予监督职责的监督主体，借鉴西方国家的经验：农民工的社会保障基金管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。
（四）实行政府指导意义下的个人储蓄方式的农民工的社会保障金制度
我国社会保障新体制的建立目前尚处于起步阶段，未来人口发展的趋势将对社会保障的支付能力产生重大影响。2000年我国每100个劳动年龄人口只需负担15.6个老年人，2050年则要负担48.5个老年人。中国的人口结构在最近30年间发生了极大变化，随着青壮年在人口总比例中逐渐减少，社会保障的压力将变得越来越大。实行政府指导意义下的个人储蓄方式的社会保障金制度，将有利于减轻国家的负担，降低个人和企业的税赋，调动个人、企业及社会的积极性，更有利于让社会总人口老有所养。如果实施得当的话，个人储蓄方式的社会保障金，将成为“储钱于民”的成功范例。当然，其中的风险因素也不容忽视。但就总体而言，我国社会保障发展的潜力是巨大的，如何尽快建立一个具有中国特色的内容丰富、管理完善、经济可行的社会保障体系，将是放在我们面前不可回避的重大课题。
（五）重视对农民工的培训教育保障
我国农民工群体的整体素质不高，在市场竞争中处于劣势，易处于失业状态。对失业的农民工进行职业培训，对既有人力资源的挽救和水平提升意义重大。第一，提高失业农民工从事原工作或新工作的技能，增强他们对新工作的适应能力，以便为其重新择业、就业莫定基础，对于消除结构性失业具有特别重要的意义。第二，纠正其在过去工作中所养成的不良行为，诸如磨洋工、组织纪律观念淡薄等问题，同时稳定农民工的情绪。第三，职业培训本身也是一个吸引就业的新行业。可以预见，通过职业培训，提高了农民工的素质，有利于农民工再就业，在一定程度上缓解了失业问题。
（第四节）建立我国农民工社会保障体系的对策
农民工在我国改革开放和工业化、城市化的进程中发挥了重大的作用，为我国经济的发展和现代化建设做出了巨大的贡献。农民工外出务工不仅关系到了农村的发展、农民的增收，同时也关系到社会的全方位发展，农民工进城务工的重要保障是建立适合农民工的社会保险，只有建立了完善的农民工社会保障，才能使得进城务工的农民没有了后顾之忧，才能安心的在城里工作和生活，才能为经济建设和社会进步做更多的贡献。
一、农民工养老保险政策模式选择的影响因素
要建立一个城乡一体化的城市农民工养老保险政策模式，首先必须认真分析农民工养老保险这个“政策问题”建立在什么样的社会基础上，面临着哪些影响因素。在社会政策的研究和实务中，这是一个相当关键的环节，因为政策模式的确定以及具体的制度安排必须建立在对政策问题所面临的前提条件的分析之上。具体而言，农民工养老保险政策模式的选择面临如下一些制约因素。
（一）农民工偏低的“城市化能力”与非正规就业状况
农民工的“城市化能力”是其纳入养老保险政策体系的首要前提，也是构建农民工养老保险政策模式的首要制约因素。所谓的“城市化能力”，是指除满足日常必需开支之后，农民工具备足够的的经济收入能力，从而支撑其参加城市社会各种基本社会保险。在本书农民工就业问题中，我们已阐述大多数农民工只能够在所谓的“3-D”dangerous（险）、dirty（脏）、difficult（难）和非正规行业找到低收入的工作。统计数据显示，农民工在建筑业、采矿业和服务业占该行业职工的的比例分别有90%、80%和50%之多。农民工所从事的工作，主要集中在制造业（如纺织、服装、玩具等）、建筑业、社会服务业（如交通运输、家庭装演、修理、废品收购等）以及零售、餐饮等商业服务行业。在这些行业中，农民工人数最多，占行业就业人数的比例至少在一半以上，尤其在建筑业、采矿业中，几乎清一色是农民工。但是，上述这些行业基本上是劳动密集型行业，属于技术含量较低、条件艰苦、甚至污染较重的行业，提供的基本上是收入较低的劳动就业岗位。在这些行业和产业中就业的农民工，很多处于一种非正规就业或灵活就业状态，而且还存在正规就业的农民工向非正规就业和灵活就业的农民工转换的态势。总体来说，农民工的就业特点是：1.工资收入整体上与正式职工相比较低，且内部收入差距较大。2.就业方式灵活多样，劳动组织简单，文化、技能水平要求不高，选择余地和进退空间大，就业不稳定，农民工流动性大。3.劳动关系非规范化，农民工与雇主之间的劳动契约十分松散。因此，经常发生雇佣纠纷，雇主拒付工资的现象频繁发生，同时，经济收入也往往是脱离税务管理的。而个体户、自由职业者等农民工自雇类人员，就业形式则更加灵活。4.组织程度低，缺乏社会保护。大多数灵活就业者被排斥在社会保险体系之外。此外，农民工加入行业组织、工会组织的比较少，权益易受到伤害。在未来的几十年中，非正规就业会是数以亿计的流入中国城市的农民工就业的主要形式。
农民工灵活就业及非正规就业的产生，促进了市场机制发育、产业结构调整和城市化战略的实施，同时发挥了对中小企业的孵化器和对民营经济的催生作用，缓解了就业矛盾，客观上加速了市场导向就业机制的建立，有利于劳动力资源的合理配置。但另一方面，灵活就业人员处于原体制之外，其权益容易受到伤害，在国家现行的法规政策体系中，已有的“些涉及灵活就业的法规政策还比较原则，操作性不强，不够系统和全面。同时，灵活就业人员主要依靠体力和低技术从事简单的生产和服务，所处岗位的工作内容和性质又决定了从业者很难在工作过程中获得提高自己劳动技能的机会，难以进入高收入阶层，且工作不稳定，流动性很大。这些情况对于农民工在城市定居、转变为城市居民进而参加城市养老保险体系是极为不利的。一个明显的事实是，收入低下制约了农民工参加养老保险的积极性。收入低下意味着农民工日常生活中的“贴现率”很高，也就是说，农民工会把有限收入首先用于最迫切的生活需求上，如交房租、购买日常生活用品、给家庭汇款、供子女上学等等。相比较而言，由于养老保险属于远期待遇和远期风险，是二三十年以后才考虑的事情，再加之流动的农民工大多年轻力壮，因此养老保险往往不是他们优先考虑的问题。
但是，从长远和根本上看，如果不能建构一个养老保险政策体系，农民工的产业工人化、市民化的程度也就会大打折扣。要想实现养老保险覆盖城市农民工的政策目标，必须根据农民工城市化能力较低的特点，设计更具包容性和灵活性的农民工养老保险政策，这样才能把绝大部分农民工包容进来。综合考虑各方面情况，根据制造业的城市农民工特点来制定农民工养老保险政策是最现实的选择。
（二）全球化的挑战：建构农民工养老保险政策的国际政治经济因素
除了前述的农民工非正规就业状况及城市化能力偏低构成农民工养老保险政策模式选择的制约因素外，农民工养老保险政策模式的选择还面临着来自全球化因素的限制。来自全球化的影响，使得建构农民工养老保险政策模式的阻碍因素增多了、增大了。
从全球化的视角讨论中国农民工的养老保险政策及其最终的市民化问题，涉及全球资源、环境以及市场条件问题，涉及中国工业化在经济全球化和全球产业技术分布中的位置。改革开放以来，中国逐步融入到全球贸易和生产、服务体系之中。但从全球角度来看，中国制造业总体上处在国际产业链条的中低端。一方面，在这个产业环节上劳动力密集，劳动力价格低，从而在低效益条件下吸纳了大量农村廉价劳动力，成为中国效益较低、劳动力过密型城市化发展的重要推动因素，但同时也是限制因素。另一方面，中国制造业在全球产业分工中低端的产业能力过剩，市场竞争激烈，生产部门的劳动生产率较低，而在过去20年和未来一段时间，中国工业化的扩张主要处在这一位置上。从世界范围来看，这一领域传统产业和劳动密集型行业的生产已经相当饱和，继续扩张意味着竞争加剧，从而限制了对劳动力的吸收和劳动条件的改善。
进一步讲，过去20年的中国工业化的扩张主要不是因为中国在国际市场上创造了容纳庞大非农产业生产能力和就业“增量”的空间，而是成功地利用比较优势使主要工业化国家或主动或被迫将传统产业和劳动密集型产业转移到了中国。客观地讲，这同时也是挤占其他发展中国家国际市场份额的结果。而导致大规模吸纳国际生产能力的中国工业化扩张的关键因素就是中国低廉的劳动力成本以及依靠这些廉价劳动所形成的良好的基础设施。因此在国际经济格局中，中国工业化的扩张很大程度上是利用劳动力价格优势成功地实现发达国家和地区的传统工业向中国的搬迁。但与此同时，与这种工业化扩张相伴随的最重要特征就是相对西方工业化国家较低的劳动生产率。正是由于中国工业化的扩张和就业增长的这种性质，也就同时决定了它的限制作用也会随之增长。在这一市场条件的约束下，进入这一领域的农民工在劳动力市场遭遇的低工资和不利的市场地位就不足为奇了。这种效应反过来会进一步作用于中国工业化和城市发展，作用于包括养老保险在内的任何一种劳动立法和社会政策，使中国未来的城市化发展和农村劳动力转移就业的阻碍因素增多了、增大了。因此，作为促进农民工市民化的措施和途径，农民工养老保险制度的建构同样会面临全球化带来的挑战。
（三）农民工的劳动供给总量和低素质人力资本的限制作用
再来看农民工的劳动供给和人力资本问题。除了国际贸易与国际分工对中国工业化和城市化的限制因素外，在全球化的背景下，农村转移就业劳动力整体的低素质的人力资本也是制约农民工市场地位提高和参与社会保障政策的严重限制因素。我国就业方面的主要矛盾，是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾，主要表现在劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存。有关资料显示，城市农民工平均受教育年限8.01年，其中，小学文化程度占17.89%，文盲、半文盲占6.88%，初中文化程度占57.11%，高中及以上文化程度只占18.12%，大专以上学历人口不足1%。对于农村进城劳动力来讲，其教育构成比农村劳动力整体要高，但与城镇劳动力相比，教育构成依然明显偏低且教育结构改善缓慢。在劳动力总量大和人力素质较低的条件下，这就意味着低端的劳动力市场竞争激烈，劳动力供给的弹性很低，根据上述讨论，我们应该得出两点基本认识：
第一，国际市场竞争和发达国家对世界市场的主导正在成为影响我国产业发展和劳动力价格的重大因素。欧盟和美国针对中国诸多商品的贸易壁垒和反倾销现象，已经成为我国城市化发展和农村劳动力转移过程中不可忽视的国际政治、经济条件。在这种情况下，仅仅强调取消户口限制政策虽然可能便于农民工更“自由”地外出务工，但无法在短期内彻底改变农民工在劳动力市场上的不利地位；同样，仅仅强调取消户口限制政策，也无法直接赋予农民工拥有养老保险待遇的权益。农民工的养老保险权益的获得，并不是取消户籍政策和消除各种就业歧视性规定后就能“自然”实现的过程，本质上是我们在各种约束条件下的“人为”的理性建构过程。
第二，单纯地从社会排斥以及其他类似于文化剥夺的概念出发对农民工不利处境的分析，尽管在对局部问题的把握中具有一定的解释力，但是如果不从农民工的人力资本低下和供给总量较大这个基础来探究农民工的问题，就可能使得提出的政策方案出现严重的偏颇。
上述结论对建构农民工的养老保险政策模式带来了很重要的启示。笔者认为，为了应对全球化的挑战以及改变农民工偏低的人力资本带来的负面影响，第一，政府应该更加积极引导和鼓励劳动密集型产业（中、小企业）的发展，同时改善农民工的人力资源状况，积极帮助农民工在城市就业。其中，政府通过政策主导将更多的国民收入和政府财政收入投入到基层特别是农村教育和农民工培训领域以及农民工子女教育领域已经是很紧迫的任务。农民工人力资本越高，越能满足城市劳动力市场的就业要求；谈判能力越强，劳动条件和工资收入就能得到改善，就能越快地融入到社会保障体系和城市生活之中。第二，在经济全球化和农民工人力资本较低的背景下，农民工的非正规就业和经济收入短期内还不可能得到根本改善与提高，这实际上意味着有一部分农民工可能最终回到家乡（并不一定是农村，也可能是家乡的城镇）。可以断定，我国的城市化将是一个长期的过程，农民工现象也必将长期存在。因此，农民工的养老保险制度是一项必须着眼长期的社会政策，制度设计必须着眼长远，既要考虑到大部分农民工难以短期内实现城市化的现实，又要立足于城市化，为农民工未来融入城市设计出足够的激励机制。问题在于，如果农民工是长期的历史现象，即使农民工养老保险政策是过渡性的措施，也必须保障制度具有足够的内在稳定性，至少在财务上具有可持续性，并充分考虑到农民工的养老保险关系在城乡社会保障体系之间的转移与接续以及保证农民工年老后能安全获得养老金待遇。
二、建立农民工社会保障体系的原则
（一）以市民化为大前提，优先解决农民工最需要的社会保险
由于农民工身份及其收入的限制，对农民工的保障不可能面面俱到。同时在城市化的背景下，综合保险的设计理念应该是以市民化为前提，优先解决农民工最需要的社会保险项目。
