在传统社会，健全的权力体系保证了对农业社会密不透风的控制，建制是加强控制的必要举措。中国传统政治建制分为两部分，即中央建制和地方建制。其中地方建制是通过一定的区域建置来发挥职能的。甘肃地处西北，是黄河流域文明向西衍生的重要通道，历史上便是连接欧亚大陆的陆路桥梁，地理位置十分重要。陆路文明发展的保证是陆路交通的畅通，地处欧亚交通要道的甘肃，地理位置受到历朝统治者的重视。自秦始皇首创郡县制的管理体系以来，甘肃就有了延续不辍的建置沿革体系。
近代社会变革开始后，传统社会权力体系对社会的控制能力逐渐减弱，以至于到最后无能为力，终于被新的权力体系取代了。新的权力体系也是逐步建立的，虽然其对近代社会的控制有强权的味道，但它在近代社会变革面前，也有向适应近代社会变革的方向迈进靠拢的趋势。在此，笔者从社会史角度，对权力体系里建制等内容向近代的转变予以理顺和澄清。建制是中国社会权力体系的重要内容，它以区域为范围，以行政官吏为依托，以制度为保证，来实现对社会的控制。甘肃近代社会权力体系分为前后两个时期，从清中后期到1911年进入民国为前期，从1911年到新中国成立为后期。
一、清末地方建制
1．区域建置
近代初期，甘肃的区域建置大多是在清中前期设置的，在此有必要对其渊源作些陈述。清朝康、雍、乾三朝在西北地区推行了许多政治统治措施，其中一项重要的举措便是建立健全地方建置。清朝在甘肃的行政建置，经历了以下三个时期才逐步确立的。
清朝定鼎初期，西北绝大部分地区，建置方面仍然沿用明朝军民一体的卫所制度。清初全国共有15个省，今天甘肃全省、青海东部农业区、宁夏的绝大部分地区均隶属于陕西省。民政归陕西布政使司署理，兵事归陕西行都指挥使司署理。康熙当政，致力于统一国家的大业，在西北，对明朝的行政建置进行了调整和变革。康熙三年（1664年），分陕西布政使司为左、右布政使司，以右布政使司驻巩昌（今陇西），领庆阳、平凉、巩昌、临洮四府，秦州（今天水）、阶州（今武都）、徽州（今徽县）、兰州、河州、泾州、固原州、静宁州、宁州9州，陇西、安定（今定西县）、会宁、通渭、漳县、宁远（今武山县）、伏羌（今甘谷县）、西和、成县、秦安、清水、礼县、文县、两当、狄道（今临洮县）、渭源、金县（今榆中县）、平凉、崇信、华亭、镇原、隆德、灵台、庄浪、安化（今庆阳）、合水、环县、真宁（今正宁）等28县；另外还领有河西走廊、河湟谷地（今青海东部地区）、宁夏等地的45卫、所。以上的府县辖区主要在今天的陇东南地区，而河西走廊等地仍然沿袭明代的建置。可以看出，清朝的府县建置在甘肃还没有完全推广。
康熙五年（1666年），清廷鉴于甘肃“以遥隶陕西，未免鞭长莫及”的情形，调整了甘肃原来的行政建置，改陕西右布政使司为巩昌布政使司，陕西按察使司为巩昌按察使司。康熙七年（1668年）巩昌布政使司与巩昌按察使司移驻兰州，此为兰州成省会之始，从此陕甘分省。布政使司与按察使司迁署兰州后，甘肃巡抚仍驻临洮，因为临洮府为四府之一（四府为临洮府、巩昌府、平凉府、庆阳府），而皋兰仍属临洮府，这时的布政使司和按察使司与巡抚是不相统一的，各自分治。而甘肃的军政仍属于陕西行都指挥使司统辖，大多仍然沿袭明代的卫所制度。
雍正当政后，进一步建立在甘肃的行政建置。雍正是“康乾盛世”中承前启后的一个皇帝，他对甘肃的行政建置调整的幅度比较大。鉴于明在甘肃凡与少数民族毗邻地区的建置实行军民并举的施政特点，雍正对军民并举的卫所制度进行了较大幅度的调整。他继承了康熙时期的有关举措，设立行政建置，健全行政机构，逐步确立新的统治秩序，强化中央集权统治。雍正三年（1725年），裁署理陕甘军政的陕西行都指挥使司及所辖卫所，以其地并入相邻本州县。比如狄道县在归并时，接受了岷州卫的部分地及临洮卫、所的部分地方。在河西、河湟、宁夏等明代实行卫、所的地区，增设了甘州（今张掖）、凉州（今武威）、宁夏、西宁4府，在各府之下逐步设置县（厅）等建置；同时又升肃州（今酒泉）、秦州、阶州为直隶州。府县制的设立将部分少数民族地区纳入到中央集权的府县制体系。从此，甘肃地区从侧重军事治理、民族自治向军民综合治理、中央统一府县治理的方向过渡。
乾隆时期，甘肃的行政建置进一步确立。乾隆三年（1738年），甘肃巡抚以甘肃省会设兰州而府署治在临洮，政令行使往返不便，乃奏准清廷将临洮署由临洮迁至兰州。乾隆五年（1740年）清廷核准，废临洮府，设兰州府。原来的临洮府治狄道县升为狄道州，新置皋兰县为兰州府治。兰州府辖狄道、河州2州，皋兰、金县（今榆中县）、靖远、渭源4县。乾隆三十八年，陕甘总督驻甘肃，裁甘肃巡抚，总督兼领巡抚事，原来的布政使和按察使均隶属总督。以后又对与新疆毗邻的地区和今属新疆的部分地区的建置进行了调整。乾隆二十四年（1759年）设安西府，后降府为安西直隶州（今安西县）。乾隆三十八年（1773年）在巴里坤（今新疆巴里坤哈萨克族自治县）置镇西府，在乌鲁木齐置迪化直隶州。直到光绪十二年（1886年）新疆建省后，镇西府、迪化州才归属新疆。乾隆四十二年（1777年）又升泾州为直隶州。到乾隆时期，甘肃的府县制建置体系基本确立。
清末回族事平息后，为了加强统治，左宗棠奏朝廷准许在甘肃增改县治，对今天甘肃和宁夏交界地区的行政建置进行了调整。同治年间，在平凉、固原州、隆德、华亭四县州的交界地带设化平川直隶厅（设通判署理），以分散回族的力量，加强对甘宁交界地区的治理。
清朝在甘肃地区行政建置的逐步确立，使清朝统治者对这一地区的控制得到了加强，为行政建置在进入近代以后向少数民族地区的推进奠定了基础。到了光绪三十三年（1907年），全国设省达23个，甘肃为其中之一。现将光绪时甘肃诸府的情况叙述如下：兰州府辖皋兰县、金县（今榆中县）、靖远县、渭源县、红水县（今景泰县，设县丞治理）4县和狄道州（今临洮县）、河州2州，另在狄道州北的沙泥驿设分州，置州判专司水利。
巩昌府辖陇西县、安定县、会宁县、通渭县、宁远县（今武山县）、伏羌县（今甘谷县）、西和县、洮州厅（今I临潭县）、岷州以及由陇西县丞署理的漳县。
平凉府辖平凉县、隆德县（今宁夏隆德县）、化平县（今华亭县）、庄浪县、静宁州。
庆阳府辖安化县（今庆阳市）、正宁县、合水县、环县、董志塬县（设县丞署理）、宁州（今宁县）。
凉州府辖武威县、永昌县、镇番县（今民勤县）、古浪县、平番县（今永登县）、庄浪厅（设茶马同知，归平番县管辖，今天祝县）。
甘州府辖张掖县、山丹县、东乐县（由张掖县丞署理）、抚彝厅（今临泽县，设通判署理）。
宁夏府辖宁夏县（今银川市）、平罗县、中卫县、宁朔县、以及灵州州同治理的花马池（今盐池县）、宁灵厅（今吴忠市）、灵州（今灵武县）。
西宁府辖西宁县、碾伯县（今乐都县）、大通县、循化厅、贵德厅、巴燕戎格厅（今化隆县）、丹噶尔厅（今湟源县）。
除了上8府，还有6个直隶州，分别是：
秦州（今天水）下辖秦安县、清水县、礼县、两当县、徽县5县。
阶州（今武都）下辖成县、文县、西固州。
泾州（今泾川）下辖崇信县、镇原县、灵台县。
固原州（今固原县）下辖平远县、海城县。
肃州（今酒泉）下辖高台县及肃州州同署理的金塔寺（司水利）、高台县丞署理的毛目城（司屯田及水利）（今金塔县）。
安西州（今安西县）辖玉门县、敦煌县。
清朝的厅多为少数民族地区的行政建置，负责少数民族地区的行政事务，有府厅和县厅之分，县厅有时也称为分县。
需要说明的是，清朝在对甘肃加强行政建置的同时，对明以来在少数民族地区推行的土司制度也进行了变革。一方面对一些土司仍然承认其世袭权力，另一方面又对规模小的土司实行改土归流，在这些地区逐步推行府县制的行政管理体系，对其进行统一治理。这种双管齐下的统治措施对土司制度产生了很大的影响，原来因俗施治的统治格局被打乱。当时，势力较小的土司都不同程度地受到冲击，渐渐衰落，他们也开始被纳入府县制的统治体系，这不能不说是社会的一种进步。
清朝前期甘肃地方的基层行政单位是以村为单位形成的里甲制度（有的地方叫路、有的地方叫里、社、牌等，名称不一，其实相同），规定110户为1里，里设里长1人。每里辖10甲，设甲长1人。后期实行保甲制度，10户为一甲，10甲为一保，保设保长。地方事务人员一般由当地的士绅、大户及有名望的人担任，也有仍沿袭较古时候的乡老制度的，即由地方上的长老来负责地方事务的。
2．行政机构
建置仅仅是统治的符号，对其进行治理才是目的所在。中央委派地方官员对地方进行治理，主要目的是收取赋税、推行政令、教化百姓、匡正风俗。清朝地方行政管理机构实行的是省、道、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）制。乾隆时，又设总督，其权限是总管数省的军民大事。在地方行政机构中，总督、巡抚是代表皇帝的最高地方行政长官，其权限非常大，总揽地方一切行政事务。清后期陕甘总督驻兰州，秩为正二品，为陕甘地区最高军事长官，同时又兼理甘肃巡抚职。对甘肃地方而言，总督实际是总理全省军民要政的最高军政长官。督署下设掌田赋与户籍的布政使一员（藩司），掌刑名按劾的按察使一员（臬司），掌儒学教化的学政一员。
对地方来说，府县才是最直接的衙门。清后期甘肃共设8府，府设知府一员，秩为从四品，总管府内的民刑财政、教化治安等事务，还统辖下属卅I县的官员。另设府佐，有经历、同知、通判等，分管府内粮饷、缉捕、抚边等事务。如兰州府设河捕同知一员，专门辅佐知府负责河道维修的事务。有的府佐是到散州或散厅（不领县，与县同级）署理具体事务。各府还设专管教化的儒学教授一员，兰州、平凉、巩昌、庆阳、宁夏、甘州六府增设儒学训导一员。另外，各府还设经历、照磨、司狱等职，协助知府负责地方事务。
清朝在地方行政的省府之间还设道，道直辖于督抚，有分巡道和分守道之分，巡道有按察司之职，守道有布政司之职。清廷在甘肃设的分巡道有兰山道、平庆泾固化道、巩秦阶道、宁夏道、西宁道、安肃道；分守道有甘凉道。道设道尹，也有称为道员的，秩为正四品。道员的职能是弹压地方，监督道内官员，或署理若干府（州）的相关事务。有的道有一定的辖区，有些无辖区，但有具体的事务。如兵备道、茶马道、盐业道等，分别专门负责兵事、茶马交易和盐业等事务。甘肃的七大道员都有一定的辖区，负责辖区内的相关事务，如巩（巩昌）秦（秦州）阶（阶州）道分巡茶马、屯田等事，而西宁道则负责兵备等事。
直隶州和直隶厅相当于府。直隶州设知州一人，秩为正五品，佐贰官有州同、州判、吏目。直隶厅和厅一般设在边疆或新开辟区，清末时甘肃只有一个直隶厅，就是同治十三年（1874年）由左宗棠设置的化平川直隶厅。
散州与县同级，设知州，秩为从五品，佐贰官有州同、州判，另设儒学学正一员，秦州、泾州、阶州等增设儒学训导一员。
县有知县，秩为正七品，佐贰官有县丞、主簿，秩为正八品。另设典史、教谕、训导、驿丞、巡检、河泊所官等官吏，协助掌管钱粮、户籍、税收、教化、巡捕、河防等事，员额依据该地事务繁简而定。县学官根据县属区域大小和人口多寡设立，比如皋兰、陇西等县设教谕一员，而皋兰县增设训导一员，渭源、会宁等县只设儒学训导一员，庄浪、漳县、董志塬三分县（为佐贰官县丞治理）仅设乡学训导一员。另还各设吏员1人，书役2人。县级衙门还设有六房三班，六房即吏、户、礼、兵、刑、工，吏房掌管官制、官规；户房掌管户籍、财务、地亩、粮租、契税、杂税、盐务；礼房掌管学务、科举、礼俗、祭祀；兵房掌管武试、缉捕、邮驿、递解；刑房掌管讼狱、刑杀；工房掌管河道、城池维修等。衙役分壮、快、皂三班，各设班头一人，差役有五六十人不等。三班有壮班司值堂、催田赋、查民刑诉讼；快班司缉盗、维护治安；皂班司仪仗、护卫。
道府县地方官的基本职责是：道尹巡察数郡，知府治理表率一方，知县具体办理。县（厅）作为基层行政机构，直接管理着地方百姓，凡开垦荒地，劝民农桑，兴修水利，整修城池府库，征收钱粮，赈恤灾荒等事皆由他们行事负责，故责任最重，事务最繁，对地方的作用也最大。省府州县（厅）治所在地也是地方的政治、经济、文化中心，官署、寺庙、书院、仓廪和各种官学大多设于此。
传统社会的政治权力体系是适应以农为本的一家一户的小农经济而设立的，是与一定的经济生产方式相适应的上层权力体系。近代工商业兴起后，传统的自然经济受到挑战，社会经济结构开始多元化，社会分层也日益复杂，传统社会权力体系已经越来越不适应社会变革的需要了。到了清末这种变革进一步加快，建立在单一经济基础之上的家国一体、自上而下的集权统治面临着深刻的危机，社会权力体系亟待变革。光绪二十八年（1902年），光绪皇帝发布变法上谕，推行新政，试图革新弊政，是为历史上有名的光绪新政。新政举措涉及社会的许多方面，在地方建制方面也推出了一些适应地方社会发展的新举措。
其中在地方行政机构方面的变革措施是：设立地方咨议局，筹办地方自治，裁汰和增设行政管理机构。宣统元年（1909年）七月，甘肃省咨议局成立，设议长1人，副议长2人，议员43人。甘肃省咨议局在成立大会上，对禁烟、回汉、蚕桑、警务、水利、矿物等紧迫问题进行了讨论，并定于每年九月召开大会。在地方自治方面，甘肃省根据清廷颁发的地方自治章程，设立地方自治筹备处，决定以秦州为实行自治的试点。到1911年，第三届议会召开之际，辛亥革命爆发。
设立适合近代社会变革的教育行政机构，推行近代新式教育。光绪三十二年（1906年）四月，甘肃裁撤学政，设提学使司，下设总务、会计、图书、普通、专门、实业六科，分科管理。甘肃提学使司设立后，依学部规定，通令府州县设立劝学所。
设立具有近代意义的地方监察机构，改按察使司为提法使司，专门负责地方上的司法行政工作。宣统元年（1909年）设司法筹备处，下辖高等审判厅、检察厅和兰州地方审判、检察两厅及模范监狱、皋兰初级审判厅等。1910年8月，甘肃第一次考录法官。
对道的事务进行重新划定。光绪三十三年（1907年），甘肃设农工商矿总局，专管地方实业。宣统二年（1910年）十二月，裁农工商矿总局，设劝业道，专管农工商事宜，劝业道下设劝业公所。次年设巡警道，掌管全省警察事务，巡警道下设警务公所，内分四科。劝业道和巡警道设立后，原设的各道（即介于省府之间的道），一律裁撤。
