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第3章 非诉讼行政争议解决机制提出的背景(2)

我国的行业自治正处于初建阶段,与行政管理并未完全脱钩。以往部门性行业性的纠纷解决许多属于行政性调处范畴,如环境纠纷调解、房地产纠纷调解等。2000年1月18日,信息产业部颁布了《电信服务标准(试行)》,这是我国政府主管部门首次颁布的行业强制性标准,据此,有关电信方面的投诉及行政申诉就有了处理标准。同时,信息产业部颁布了《电信用户申诉处理暂行办法》,为此类纠纷解决设立了特定程序。再如,近年来城市家庭建筑装修业非常发达,但因此发生的纠纷也呈急剧上升趋势。针对这种情况,北京市城乡建设委员会于1999年发布了《北京市家庭居室装饰装修工程承包及施工管理规定》,该规定委托北京市建筑装饰装修协会负责家居装饰行业的管理工作,居民如果在家庭装修中发生纠纷,可以到该主管部门投诉,要求解决。其他省市也陆续建立了类似的机构和程序。目前我国行业自治化速度正在加速,诸如会计师、医师、金融、房地产、家电、建筑、化工、旅游等行业都已逐步建立或正在建立行业自治组织,制定或正在形成各自的行业规范,并开始建立起相应的纠纷解决程序。

4.行政机关ADR

我国行政机关的纠纷处理机制根据纠纷解决方式的不同性质,基本上可分为:(1)行政调解。是行政机关在行使管理职能时附带的纠纷解决功能。例如,公安机关(派出所)根据《治安管理处罚条例》处理因违反该条例对他人造成的人身和财产损失的赔偿责任;各主管行政机关处理的消费者争议;交管部门根据《道路交通事故处理办法》,在处理交通事故中对损害赔偿问题的调解;以及医疗事故的处理等。处理结果一般采用调解协议的形式,行政机关既是调解人和见证人,又是监督执行机关。调解不成,行政机关则终结调解程序,由当事人向人民法院直接起诉。基层政府对民间纠纷的调解也属于行政调解范畴。(2)行政裁决。属于行政机关的职权处理,即行政裁判,具有准司法性质。例如:林木、土地权属纠纷,城市建设中房屋拆迁纠纷等属于行政机关管辖。当事人对行政处理不服可以提起行政诉讼。

(二)根据使用方法的不同我国目前各类ADR还分为以下几类:

1.调解

调解“指的是具有中立性的第三者通过当事人之间的意见交换或者提供正确的信息,从而帮助当事人达成合意的场面”中国当代的调解制度已形成了一个调解体系,主要的有以下四种:

(1)人民调解

即民间调解,是人民调解委员会对民间纠纷的调解,属于诉讼外调解。

(2)法院调解

这是人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解,是诉讼内调解。对于婚姻案件,诉讼内调解是必经的程序。至于其他民事案件是否进行调解,取决于当事人的自愿,调解不是必经程序。法院调解书与判决书有同等效力。

(3)行政调解。行政调解是由国家行政机关出面主持的,以国家法律和政策为依据,以自愿为原则,通过说服教育等方法,促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。

(4)仲裁调解。即仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解,调解不成即行裁决,这也是诉讼外调解。

2.仲裁

(1)民商事仲裁。民商事仲裁是指当事人在自愿的基础上协议,将民商事纠纷提交仲裁机构的第三者审理,并作出对争议的各方有约束力的裁决的一种解决纠纷的方式。分为国内仲裁和涉外仲裁。

(2)劳动争议仲裁。劳动争议仲裁是指劳动争议仲裁委员会以第三者的身份,对劳动争议双方争议事项,依法予以居中裁决,从而解决劳动争议的法律制度。是我国处理劳动争议诉讼的前置程序。

(3)人事仲裁。人事争议仲裁是指仲裁机构对人事争议进行裁决的行政司法活动,是行政权力与司法权力相结合而采用的一种解决人事争议纠纷的方式。

(4)农业承包合同仲裁。是指农业承包合同仲裁机构对因土地承包经营发生纠纷进行仲裁的活动。

3.信访

信访,是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、电子邮件和走访等形式,向国家机关反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关国家机关处理的活动。信访是人民群众依法行使民主权利,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式;是国家机关发扬社会主义民主,听取人民群众意见、建议和要求,接受人民群众监督的重要渠道。信访人有权提出下列信访事项:(一)对国家机关及其工作人员提出批评、意见和建议;(二)检举、揭发国家机关工作人员的违法失职行为;(三)对侵犯自身合法权益的行为进行申诉、控告;(四)向有关国家机关反映问题、提出要求;(五)其他信访事项。

二、现有的与行政争议有关的ADR方法针对不同类型争议的适用

我国行政性的纠纷处理机制基本上包括:行政调解、行政裁决、仲裁、信访,还包括政府指导和授权民间机构的调解行为。

1.行政机关居间调解或裁决的争议

(1)家庭纠纷和邻里纠纷

家庭纠纷主要是房屋纠纷、遗产纠纷、赡养纠纷、婚姻纠纷;邻里纠纷主要是居民一些不文明行为引起的纠纷,甚至从口角发展到动手打人直至伤害赔偿,同时相邻住房设施也引发一些居民矛盾,像漏水渗水、下水道堵塞、水电表共享、下雨无下水管,还有违章建筑,乱搭乱建引起的排除障碍纠纷。这些都可以到街道人民调解委员会申请调解或者由街道办事处的司法助理员负责调解。

(2)治安案件

治安调解是指公安机关依法对因民间纠纷引起的违反治安管理行为的调解处理。《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定:对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节轻微的,公安机关可以调解处理。可以进行调解的治安案件具体分为以下两种情形:因民间纠纷引起的打架斗殴,情节轻微的;因民间纠纷引起的损毁他人财物,情节轻微的。违反治安管理行为所造成的损失或者伤害,需要赔偿损失或者负担医疗费用的。

(3)合同纠纷

合同纠纷的行政调解是指合同管理机关(即:工商行政管理部门和业务主管部门)的调解。《合同争议行政调解办法》规定,工商行政管理机关受理法人、个人合伙、个体工商户、农村承包经营户以及其他经济组织相互之间发生的以实现一定经济目的为内容的合同争议,法律、行政法规另有规定的从其规定。工商行政管理机关受理调解申请,必须以当事人双方自愿调解为前提;调解不成或者当事人不履行调解协议的,应当告知当事人根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院起诉。

(4)交通事故

道路交通事故责任认定属于行政裁决行为,是公安机关通过现场勘察,对相关资料、因素的分析和鉴定,对事故形成或事故当事人在事故形成过程中所起的作用大小所作的判断和鉴定。一般情况下,公安机关认定交通事故责任后,处罚交通事故责任者,对赔偿进行调解,经过调解达成协议并履行,则事故处理完毕;若经调解达不成协议或反悔,公安机关不再主持调解,当事人可向人民法院提起诉讼。根据新颁布的《关于快速处理交通事故的通告》规定,交管部门的调解,不再是处理事故的必要程序。当事人如果想要交管部门调解,必须通过双方当事人共同请求,如果不选择公安机关交通管理部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼。

(5)医疗纠纷

《医疗事故处理条例》规定,已确定为医疗事故的,卫生行政部门应医疗事故争议双方当事人请求,可以进行医疗事故赔偿调解。调解时,应当遵循当事人双方自愿原则,并应当依据《医疗事故处理条例》的规定计算赔偿数额。经调解,双方当事人就赔偿数额达成协议的,制作调解书,双方当事人应当履行;调解不成或者经调解达成协议后一方反悔的,卫生行政部门不再调解。

(6)环境纠纷

根据《中华人民共和国环境保护法》规定,因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门处理。环保部门根据当事人的请求,在具体处理这类纠纷时,应当认真调查,在查明事实,分清责任的基础上,通过调解的方式,合理确定赔偿金额,并促成当事人自愿达成协议,解决纠纷。当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。

(7)消费纠纷

工商行政管理机关可以作为民事调解的第三方,在调解消费者与经营者一般纠纷时,依据有关法律、法规,根据消费者的请求进行调解,在双方当事人自愿的情况下达成调解协议。工商行政管理机关在调解消费纠纷时也要行使部分行政裁决权,当经营者在同消费者进行商品交易过程中存在欺诈行为的,就要按照消费者购买商品价格的一倍进行赔偿。

(8)产品质量纠纷

《中华人民共和国产品质量法》规定,质量技术监督主管部门负责产品质量纠纷的行政调解。因产品质量发生民事纠纷时,当事人可以通过协商或者调解解决。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的,可以根据当事人的协议向仲裁机构申请仲裁;当事人各方没有达成仲裁协议或者仲裁协议无效的,可以直接向人民法院起诉。

(9)动拆迁纠纷

因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议,当事人申请裁决的,适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的,房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前,应当进行听证。

(10)商标权和专利权纠纷

当发生商标和专利侵权纠纷时,当事人可以请求管理机关处理,行政管理机关认定侵权行为成立的,可以做出责令停止侵权行为的裁决。对于这一裁决,《专利法》与《商标法》都明确规定,当事人不服的,有权提起行政诉讼。进行处理的行政管理机关根据当事人的请求,可以就侵权的赔偿数额进行调解;调解不成的,当事人可以提起民事诉讼。

(11)土地、森林、草原等自然资源所有权和使用权纠纷

我国《草原法》第十六条规定:“草原所有权和使用权争议,由当事人协商解决,协商不成的,由人民政府处理;当事人对人民政府的处理不服的,可以在接到通知之日起三十日内向人民法院起诉。”《土地管理法》、《森林法》也有类似规定。“处理”包括调解和行政裁决。总的来说,所有纠纷均应由当地先行调解。调解不成的,县级以上人民政府具有裁决权。

2.仲裁机关解决的纠纷

(1)民商事纠纷

按照我国《仲裁法》的规定,民商事纠纷当事人在自愿的基础上协议,将民商事纠纷提交仲裁机构审理,仲裁机构做出的裁决并对争议的各方有约束力。仲裁委员会独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系。仲裁实行一裁终局的制度。裁决作出后,当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的,仲裁委员会或者人民法院不予受理。裁决被人民法院依法裁定撤销或者不予执行的,当事人就该纠纷可以根据双方重新达到的仲裁协议申请仲裁,也可以向人民法院起诉。民商事仲裁是我国国内仲裁目前最重要的组成部分。

(2)劳动纠纷

受理的劳动争议内容包括:因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的劳动争议;因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议;因履行劳动合同发生的争议;因认定无效劳动合同、特定条件下订立劳动合同、职工流动、用人单位裁减人员、经济补偿和赔偿发生的劳动争议;法律、法规规定应当处理的其他劳动争议。劳动争议仲裁委员会在受理案件后,应先进行调解,如调解不成或双方不愿进行调解,可以作出仲裁裁决,该裁决具有强制性。如当事人双方未在法定期限内向法院起诉,则裁决生效,当事人必须履行,如一方不履行仲裁裁决,另一方可以请求强制执行。

(3)人事纠纷

适用于建立聘用合同关系的事业单位与受聘人员,因聘用合同发生的争议及其处理。包括:受聘人员与聘用单位对公开招聘、聘用程序、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘人员安置等问题发生的人事争议;国家机关与工作人员之间因录用、调动发生的人事争议;事业单位与工作人员之间因辞职、辞退发生的争议;按照国家和本地有关规定可以仲裁的其他人事争议。调解和裁决是仲裁委员会处理人事争议的两种方式,即仲裁委员会处理人事争议,先调解,后裁决,不经调解不能进入裁决程序。对调解未达成协议的,仲裁庭应当及时裁决,使双方权益得到及时保障。对仲裁结果不服的,可以向法院起诉。

(4)农业承包合同纠纷

因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。关于农业承包合同仲裁目前没有统一的立法,一般由各地制定相关条例。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。农业承包合同仲裁委员会一般设在县、市、区的农村经济行政主管部门和乡镇农村合作经济经营管理机构内,负责本地区承包合同纠纷的调解和仲裁。

(5)体育纠纷

中国现行的体育法是指导性的规范,对于各种具体的体育纠纷的争端解决未有针对性的规定。随着2008年奥运会的迫近,建立中国的体育仲裁制度显得尤为重要。在国外,各个体育大国都设立了体育仲裁庭或体育法庭,专门解决纠纷,且运行良好,效率很高,有效化解和防范了体育冲突。国际奥委会在成立之初就设立了国际体育仲裁庭(CAS),以解决与体育有关的争议,后来于1999年设立了国际体育调解机构。我国还没有处理体育争端的专门仲裁立法,现有体育纠纷的解决,除了当事人自行和解和体育社团组织内部解决外,大多采取行政部门调解和裁决的方式。由于体育纠纷的某些特殊专业性和技术性,直接诉诸法院的为数极少。现行纠纷的体育组织内部解决和行政部门解决普遍缺少明确的法规依据,致使处理结果的法律能力和强制力不足。“其实中国体育界也不妨对CAS的仲裁制度多作一些了解。同时,在规则允许的范围内大胆进行一些尝试,这样才有可能为自己争取到相对公正的竞赛空间。”

3.政府指导、授权或委托民间机构解决的其他纠纷

(1)人民调解委员会解决的纠纷

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