破解当前农村闲置房屋的主要思路
据我国城市化进程的分析资料估计，今后20年，全国每年约有1200万农村人口要转移到城镇地区。按照目前我国农村居民人均用地153平方米计算，每年将均有18.36万平方米的农村宅基地可能闲置不用。面对日益严峻的土地形势，依法依规处理好农村大量的闲置房屋，盘活用活有限土地资源，对于提升农村土地的资源利用率，解决当前我国土地日益稀少问题，加快新农村建设都有着十分重要意义。
一、农村房屋闲置的原因分析
（一）富裕农民对住房产生新需求
随着收入的增加，农民对住房环境、条件等提出了更高要求，加上农民的土地忧患意识不强，农户违规用地越来越普遍，闲置旧房越来越多，甚至成了一种约定俗成的群体性现象。
（二）农村富余劳动力转移造成房屋闲置
恢复高考后一些通过上大学、当兵等途径“农转非”的人口，在农村却还为他们留有宅基地甚至耕地。随着城市化进程的加快推进，农民已经不再为土地所束缚，进城务工经商人员在城市购买了商品房，一些人让子女进城读书接受教育，举家迁入城市定居生活。从国家统计局的数据来看，从1990年开始，我国每年大约有1%的人口转化为城市人口。而中国人独有的乡土情结，落叶归根，使得这些人口的住宅长年处于空闲状态。
（三）生活方式的变化造成房屋闲置
受外来文化及城市居民生活方式的影响，目前，我国农村的居住方式日益呈现出家庭核心化的发展趋势，父母与已婚子女（主要是已婚儿子）一起居住的越来越少，分开各自生活的情形越来越多。而且大多数情况是，与已婚孩子分家后老人大多仍居住在祖上传下来的老庄户，当老人去世后，其原来居住的房屋便会闲置下来。
（四）宅基地管理缺位造成房屋闲置
农村宅基地基本上沿着一户一宅平均分配的无偿、无限期、无流转的管理政策。这种制度虽然减轻了农民负担，但在很大程度上助长了农村建房风气的高涨，增加了农村宅基地的需求量。农民为了保护自己土地权益，便是尽可能地在属于自己的土地上盖房并闲置。有些村民还采取一些欺骗的手段，如瞒报已有的房屋、虚报家庭人口数等骗取批准宅基地，结果就导致一户多宅、宅基地超标现象普遍。于是便造成了农村人口在不断减少，而农村住房占用土地却在不断增加的怪现象。
（五）房屋流转不畅造成闲置
据调查，大多数农民愿意将自己的闲置房以合适的价格出售给别人。但到目前为止，农村宅基地的流转体制尚未建立，农村宅基地和农民住宅难以确权发证，宅基地和农民住宅作为物权不能充分实现，制约了闲置房屋的市场化。在房屋转让的法律法规中，对于房屋购买者只能是本集体成员，村外人员及拥有城镇户口的居民都被排除在购买人范围之外。由于在农民自己之间无法形成有效的买卖关系，加上农村房屋价格相当低廉，宁愿自己留着，从而造成农村房屋闲置、荒废的不断增加。
（六）村镇规划管理滞后导致房屋闲置
村庄建设规划对农民建房起着最直接的控制作用。一些地方长期不搞村镇规划，或在规划中不讲科学，只注重新房要整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。加上建房时缺乏长远眼光，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使房屋更新换代速度快。于是，新房越建越多，被闲置的旧房自然就不断扩大。加上规划缺乏监督，致使这方面问题愈加严重。
二、农村闲置房屋的主要危害
农村闲置房屋不但侵占大量耕地，让耕地遭到了破坏，土地资源严重浪费，而且使村容村貌十分凌乱，恶化了农村生活环境，严重干扰了我国加快社会主义新农村建设的进程，其危害不容忽视。
（一）导致土地资源浪费严重
一方面，农村闲置房屋使许多农村土地无法耕种，造成土地资源利用率偏低，不能达到地尽其用，产生应有的经济效益；而另一方面，农村居民中一部分人宅基地少的农户为了解决住房困难问题，违法占用耕地建设住房，加剧了耕地短缺的矛盾。
（二）大多存在安全隐患
因长期无人居住管理，农村闲置房屋大多年久失修，荒草满院，易倒塌，对人身安全构成威胁，并成为村卫生防疫的死角。同时，由于农村闲置房屋大多远离村民视线，不但成为偷盗行为的频频发生地，而且即使不法分子藏匿其中也令人难以知晓。长此以往，将会影响农村的治安，增加农村的不稳定因素。
（三）容易引发宅基纠纷
在大多数农民心目中，宅基地属于私有财产。如果宅基地占有不均，极易导致群众为争夺宅基地而发生矛盾纠纷，影响邻里和谐和农村稳定。
（四）阻碍村庄的治理与发展
目前很多农村闲置房屋致使农民行车难、交通不便，增加了自来水供给、有线电视等现代化配套设施建设的难度。由于大多数农村的集体经济实力比较薄弱，对房屋的拆迁、土地归整所需要的补偿资金没有能力支付，给村庄的统一规划治理及新农村建设带来了极大的困难，严重影响了村庄的有序建设和健康发展。
三、盘活利用农村闲置房屋的思路和对策
在我国加快新农村建设，节约集约利用土地，坚守18亿亩耕地红线的大形势下，解决农村闲置房屋问题显得尤为重要。一些专家研究显示，我国城镇和农村居民点人均用地达153平方米，如通过旧城改造、盘活存量土地、治理农村闲置房屋等措施，将人均用地逐步降到100平方米，就可以满足一定时期内的农村城镇化进程中的建设用地需要。因此，在严格控制新增宅基地的同时，解决好农村闲置房屋问题，对缓解我国用地矛盾，保护耕地资源，保证粮食安全，将起到十分积极的作用。从目前各地盘活用活农村闲置房屋的经验做法来看，主要有以下两种办法。
（一）对闲置房进行土地整理复垦开发
在推进闲置房屋土地整理复垦时，必须在充分尊重农民意愿的前提下，坚持政府推动、市场运作，科学规划、积极引导，因地制宜、规范操作，量力而行、逐步推开，确保取得良好的社会效益和经济效益。但一定要讲求工作方式方法，否则可能会触犯政策乃至法律，产生事与愿违的不良后果。
明确农村宅基地及其房屋的财产利益。在宅基地土地整理复垦过程中，要切实保护好农民的合法权益，特别是要在合法前提下确保其应得的宅基地部分增值收益。
统筹兼顾，适当补偿。考虑到农村居民新修房屋后仍保留原旧房的情形普遍存在，为鼓励农户新修房屋后拆除旧房，并从兼顾各方利益出发，建议对旧宅适当补偿。健全合理补偿机制，对农村闲置房采取集体垫付适当补偿，受益建房户再出资给集体，如重庆梁平县龙门镇采取按房屋结构对农户按60元/平方米～100元/平方米予以补偿，得到群众认同。当然，在拆迁、迁建之前要约定复垦后的田地归所在村民小组集体所有，但原宅基地使用者有优先承包权，也可由村民小组给予一定补偿，再调配给其他承包大户或无田土户。在补偿资金来源上，既要发挥政府主导作用，加大财政支持力度，也要发挥市场机制作用，积极引进社会资本参与宅基地复垦。
合理分配复垦的利益。利益是社会领域中最普遍、最敏感，同时又是最易引起矛盾的问题。为此，要探索建立公正的利益均衡机制。一方面，必须明确宅基地“公平置换”原则，严格按市场公平的准则进行。另一方面，必须赋予农民平等的谈判地位和权利。政府在推动宅基地置换时，置换补偿不应该由政府单方面说了算，而应该由双方协商确定，给农民以本该具有的平等交易地位及讨价还价的权利。在政策设计上，必须注重利益尽可能向村社特别是农民倾斜，让村集体和村民得到实惠。
加强村庄布点规划，推进新农村建设工程。按照新农村的总体目标要求，坚持节约用地原则，逐步调整村庄布局，加快推进旧村改造。如安徽省合肥市通过大力推进“旧村改造”，将那些破旧不堪、杂乱无章的村庄通过科学规划来推进农村土地资源的集约利用，可退出耕地20余万亩。同时，要注意优选复垦方案，应最大可能选择危旧房和房前屋后空闲地较多且较集中成片的地带。这样，不仅有利于项目的整体开发，而且有利于降低复垦成本。
有效发挥宏观调控机制的作用。在市场经济体制中，市场和政府在资源保护和利用中各自发挥着重要的、不可替代的作用。政府调控主要是依靠提供有效的制度安排，建立起合理的经济利益关系，从而实现社会资源的优化配置。政府应该从满足农民生活生产需要出发，编制村镇建设规划、规范的农村房屋交易市场、建立宅基地储备制度、加强农宅结构指导等方面进行有效调控。
加强乡土建筑文化保护。在旧村改造之前，要坚持规划先行，搞好调查研究，做好旧村改造规划，切实把本村本镇独有的诸如古宅、古楼、古庙、古碑、古窑等古建筑列为重点保护对象，做到以不动为主，以不拆为先，能保留的就保留，能不拆的就不拆，防止因盲目拆建造成永久性的遗憾，确保具有本地特色的古建筑保留下来，成为当地一道古朴而亮丽的风景线。
（二）盘活有使用价值的闲置房
土地整理复垦并不是破解闲置房屋的唯一良策。相当一部分闲置房屋内部结构较好，有些甚至是新房，位置也较好。在盘活利用农村闲置房屋时应结合各地闲房屋的实际情况，做到物尽其用。
改造农村闲置房，开辟公共文化服务场所。建议加大对闲置房改造的资金投入，结合新农村建设，对闲置房进行重新规划，重新改造，合理利用。充分利用闲置房，通过维修或改、扩建仓库、大会堂、旧校舍、已撤并搬迁的乡镇政府公房等，大力兴办农村公共文化事业，建立老年活动中心、养老中心、村图书室等，为农民提升农村精神文化水平提供配套设施，从而活跃农村群众文化生活。
创新流转制度，解决贫困户住房问题。宅基地上的房屋是宅基地使用权人投资建造，是宅基地使用权人的私有财产。农房如果长期闲置无人维护，会逐渐破旧，但要卖掉并不容易。与此同时，部分贫困农民又无力建新房，存在住房不安全问题。因此，各地政府不妨花较少投资帮助贫困户解决燃眉之急，也可通过补助少量资金鼓励危房改造对象购买安全流转房，这既解决了贫困户的住房问题，改善生活生产条件，又盘活了农村闲置房，更节约了农村新建房占用耕地，使农村富裕户的闲置资产得到充分利用，充分发挥效益。这种资源流转制度的创立推进，利民利国，具有较好的经济、社会和生态效益。
以经营理念盘活闲置房。一是租给企业。企业用地难是目前招商引资工作中的瓶颈之一，将农村闲置房屋改造成生产加工车间，引导企业将生产车间搬到农村。这样既可缓解用地难题，又盘活了农村闲置资源、增加集体和村民收入，还解决了企业用工难和农民就业难的问题，实现了多方共赢。但由于目前租用场地的产权不属于租用企业，导致企业在贷款、扩大再生产等方面遇到一些困难和问题，企业主对此反映较为强烈。二是租给民工。农村闲置房可以较低价钱出租给附近的打工者，让打工者有个舒适、宽敞的生活环境。在乡镇打工者要么拥挤在企业的集体宿舍，要么自己找宿舍。如果把适量的农村闲置房屋面向民工招租，可谓一举多得。三是租给特定群体，形成规模效应。自1994年以来，全国各地的1300多个艺术家聚集宋庄，其中包括近百名海外和港台艺术家，宋庄为此成为中国最大的艺术家集聚地。村民几乎家家都改建了供艺术家租用的工作室。四是租给城市老人居住。目前城市养老压力越来越大，不少专家学者便提出了让城里人到郊区农村养老的建议。农村空气好，吃得新鲜，住得安静，且生活成本低，或成为不少市区老年人向往的养老去处。
发展特色旅游经济。近年来，农业旅游蓬勃兴起，农村的各种要素被盘活，其中包括农民的闲置房屋。随着城市化进程的快速推进，生活在钢筋水泥丛中的都市人更加向往田园牧歌式的生活。一些有识之士抓住都市人的这一心理需求，积极开发农村丰富的资源，利用农村闲置房屋租金成本较低、人力成本相对便宜等优势，把农民的闲置房租赁下来后改造成为乡村酒店，并发展特色种养殖业，做乡村观光农业，取得了可观的经济效益。当地农民更要转变思想观念，成为会经营的新型农民，充分依靠自有闲置房资源来发展创办“开轩面场圃，把酒话桑麻”的农家乐，让都市人找到返璞归真、回归自然的感受，在宁静、淳朴中舒缓压力、放松享受，从而实现增收致富。
执笔人：张其度
2010年11月
重庆市公共租赁住房建设经验值得借鉴
住房是老百姓最基本的生活保障，也是当前广受关注的民生问题。由于房价上涨过快等多方面的原因，低收入群体无力购房的问题日益突出，住房完全由政府保障或完全市场化都存在缺陷。重庆市根据十七大报告提出的“住有所居”目标和******总理今年《政府工作报告》中“继续大规模实施保障性安居工程”的要求，积极探索城市住房供应“双轨制”，不断完善住房制度，把公共租赁住房建设作为住房供应“双轨制”的关键一环，充分发挥政府的主导作用，坚持做到两点：一是公共租赁住房始终姓“公”，二是最大限度降低租金。我们认为：一是宁夏可以借鉴重庆市的做法，加大公共租赁住房建设力度；二是积极探索住房保障制度改革，尤其要重点探索解决既不能享受廉租房又买不起商品房的“夹心层”群众住房问题，努力实现公共租赁房、廉租房、经济适用房的一体化；三是结合户籍制度改革，保障配套设施，坚决防止出现“贫民窟”；四是始终坚持政府主导，保证公租房姓“公”。为此，摘编重庆市经验材料，供领导参考。
一、把公共租赁住房建设作为住房供应“双轨制”的关键一环
基本思路是：30%～40%的中等偏下收入群体，由政府提供的公共租赁住房和棚户区、城中村改造的安置房予以保障，60%～70%的中高收入群体由市场提供的商品房解决，并对高端商品房和投机性炒房采取相应的遏制措施，形成“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的制度体系，逐步实现住房保障的全覆盖。
重庆市把公共租赁住房建设作为住房供应“双轨制”的关键一环。公共租赁住房涵盖了过去的廉租房和经济适用房，并延伸到既不能享受廉租房，又买不起商品房的“夹心层”，实现公共租赁房、廉租房、经济适用房的一体化。一是不再单独新建廉租房，而是包含在公共租赁住房体系中。廉租房居民与公租房居民住同一小区、同一品质的房屋，只是租金有所区别。根据中央和地方两级政府有关补贴政策，廉租房租金一般只是公租房租金的10%左右。二是公租房租满5年之后，可通过成本价购买，转换成有限产权的经济适用房。业主如果转让，只能以购房价加利息升值由政府公租房管理机构回购，再作为公共租赁住房流转使用。这就从根本上堵塞了经济适用房因退出环节失控而造成的利益输送和灰色交易的通道。
二、公租房不设户籍限制，保障配套设施，坚决防止“贫民窟”出现
公租房的覆盖人群将打破城乡和内外差别，不设户籍限制。凡年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的本市住房困难家庭，大中专院校及职校毕业后就业的无住房人员，进城务工及外地来渝工作的无住房人员，均可申请公共租赁住房。衡量准入的标准：单身人士月收入2000元以下、家庭月收入3000元以下。此外，市、区引进的特殊专业人才和在重庆工作的省部级以上劳模、二等功以上复转军人等住房困难家庭，按属地原则申请，可不受收入标准限制。
公共租赁住房实行商品房、公租房无差别的“混建”模式，高标准、高品质规划建设。一是布局在轻轨沿线或交通条件较好的地区，容积率约3.8，完全参照商业楼盘的标准，配套学校、医院、商店、银行以及健身、图书馆等设施和场地。二是主城区公租房均布局在内外环线之间的21个人口聚居区中，公租房住户完全与商品房住户有机融合在一起，共享小区环境和专业物业公司的管理与服务，避免社会阶层隔离和形成“贫民窟”，促进和谐社会建设。三是公租房户型面积为35～80平方米，60平方米以下的占85%以上，按建筑面积的10%进行公建配置，并含有400元/平方米的简约装修。这些系统化的考虑，可以保证入住公租房的中低收入阶层，享受到中档商品房的居住标准。
三、坚持政府主导，公租房姓“公”
从2009年10月起，重庆市委、市政府就启动公共租赁住房建设计划。2010年2月28日农历元宵节，首片公租房在渝北鸳鸯片区正式开工，拉开了全市大规模公租房建设的序幕。为确保公租房有效运行管理，成立住房保障局，专司公租房的规划、政策、分配和物业管理等工作。目前，市政府常务会已讨论通过《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》，并向社会公布。
重庆市充分发挥政府的主导作用，并坚持做到两点：一是公共租赁住房始终姓“公”。即使在资本主义国家和地区，保障性住房也是由政府主导建设，不由私营企业承建和持有产权，否则，容易出现政策内涵不清和利益输送等问题。作为社会主义的中国，更应坚持政府主导，产权公有的方向。重庆市公租房的建设主体是市政府和各区县政府，公租房产权由国有的重庆地产集团或区县政府性投资公司持有。公租房建设在财政性投入和各项优惠政策的基础上，国有集团等操作主体以国有资本进行托盘。这些制度设计，确保了公租房的公共保障属性。二是最大限度降低租金。公租房建设用地以划拨方式提供，国有企业承建，无土地出让金、无城市建设配套费、无相关税费、无开发商利润。因此，租金只考虑成本中的贷款利息、房屋维修管理费用等因素，从而保障了公租房的租金不超过同类地段、同等品质商品房市场租金的60%。
执笔人：张其度
2010年8月
日本城市危机管理对我国的启示
一、全面加强城市危机管理
（一）日本十分重视并形成了一套完备的城市公共危机管理应对机制
建立高效的公共危机管理领导机构。
健全公共危机管理法律法规体系。
大力培养国民危机意识。在这方面，日本建有防灾教育及培训中心，面向公众开设各种减灾培训、急救培训等课程。模拟灾害现场，让市民体验地震、泥石流、火灾等灾害的破坏力。把特大灾害发生的日子作为灾害宣传日，开展广泛的社会宣传。全面、系统的防灾素养使日本民众在面对灾害时能冷静应对，最大限度地减轻了灾害损失。
实践证明，这些机制在抢救生命、减少损失、消除恐慌、恢复秩序等方面发挥了重要作用。
（二）对我国的启示
强化专门的公共危机管理机构。在国家层面有必要设立一个专门部门从事防灾减灾的综合管理，可以称之为“国家防灾部”或“灾害对策委员会”。在此基础上，建立国家危机管理指挥系统，提高综合协调能力。同时，在地方政府设置防灾减灾的专门机构，赋予其对本地区防灾减灾工作进行协调指挥、检查督促的职能。
健全应对公共危机的法律法规。目前，我国在公共危机管理领域已制定了《防震减灾法》《防洪法》《消防法》《安全生产法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。这些法律法规行业特点突出，部门管理色彩浓厚，不具有普遍指导性，在应对突发危机事件上权威性不够。为此，应从国家安全的高度尽快制定出台一部根本性法律——《紧急状态法》或《紧急事态法》作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架。
加强城市公共危机宣传教育。大力普及有关危机知识，经常进行危机训练和演习，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法，提高在危机中进行自救和互救的能力。把应对公共危机教育列入中小学生课程。设立国民防灾日或灾害日，增强国民的防灾减灾意识。
构建有利于应对公共危机的现代城市体系。从城市化战略上，应该限制超大城市发展，鼓励中小城市发展，防止大城市人口过度集中，这样既能防治“城市病”问题，又能有效应对公共危机。
二、致力追求城市高效运行
（一）日本实现城市高效运行
建设高度发达的城市交通运行体系。以东京为例，在千代田、新宿、中央区、港区为内核心设置首都高速都心环状线，距都心50公里设置“首都圈中央联络高速”，由内核向外放射状设置10条首都高速线，每日负担了260万辆小汽车和近3000万人次的客运量。为保障交通系统的高效运转，日本还建立了与这一立体交通系统相匹配的换乘系统。同时，日本还大力发展交通自动化，很多地方都实行了通过自动售票机购买车票，通过自动控制系统检查乘客上下车，极大地方便了乘客的换乘，缓解了换乘端的拥堵。
打造有序高效的城市空间结构。日本城市的高效运行，很大程度上得益于其城市空间结构的优化，充分发挥城市空间经济效益。
建立高效运行的行政管理体制。日本实行的是中央、都道府县和市盯村三级制。这种精简的行政体制有利于降低行政运行成本。城市管理则实行市长议会制，即城市议会和市长共同负责。二者互相监督，互相制约。各部门之间也分工明确，权限清晰。此外，日本建立了一套非常完善的公务员录用、监督、激励等制度，为行政高效运行提供了人才保障。
（二）对我国的启示
优化城市功能区分布，发挥空间效益。合理安排交通、产业、居住、购物等功能区布局，配套完善的生产、生活设施，尽可能消除人口、货物的无序流动。加强各功能区和城市交通体系建设的有机结合，加快大运量客运轨道系统建设以及城市地下空间的研究和开发，提高城市通行效率。从有利于人口、货物集散的角度出发，在人口和商业密集区加强换乘中心建设，增强交通直达性。同时，大力发展公共交通。特别是在大城市和特大城市，要加快公交系统、轨道交通等公共交通方式的发展，提供快捷、舒适、廉价的公共交通服务。
提升城市管理水平，发挥管理效益。进一步深化城市管理体制改革，合理划分市区两级的管理权限，理顺权责关系，做到各负其责。推进城管重心下移，充分发挥城区街道办事处、社区居委会在城市管理中的基础作用和积极性，强化街道、社区主体管理职能，拓宽社区服务领域。创新城市管理新模式，大力推进数字化城市管理，以信息化手段和移动通信技术手段来处理、分析和管理整个城市的所有部件和事件信息，促进城市人流、物流、资金流、信息流、交通流的通畅与协调，不断提高城市运行效率，为城市居民创造一个清洁、便捷、舒适的生产生活环境。
推进城市建设市场化，发挥市场效益。通过市场机制实现多元化投资，推进城市建设。如通过委托、授权、承包、合同等形式，把城市政府的一部分职能转移给企业和非营利性组织，政府则主要保留监督和宏观调控职能。这样不仅实现了政企、政事分开，降低了城市政府的管理成本，而且还可以促进竞争，提高城市公共服务的质量。
执笔人：张其度
2010年11月
