提要
经过20多年锲而不舍的努力，中国国有企业改革取得了重大进展，中国国有企业发展取得了巨大成绩。如果从国有企业改革初衷——解决国有企业效率低下问题，提高国有企业活力，保证国有资产的保值增值，进而发展壮大国有经济——角度衡量，到“十五”期末，国有企业总体规模、绩效和经济控制力等情况表明，我国国有企业改革的基本目标已经初步实现。但是，中国国有企业在国内工业化和市场化进程继续推进、国际上信息化和全球化浪潮日益迅猛的环境下，进一步发展还面临许多重大问题。这些问题既包括渐进式改革进程中有待“攻坚”的问题，如国有资产管理体制改革、国有企业战略性重组和大型垄断国有企业的改革等问题，也有未来国有企业发展必须回答的战略问题，如国有企业未来改革与发展的方向、国有企业技术创新能力的提高、核心竞争力的培育、全球竞争背景下的市场定位和发展战略等。为此，“十一五”期间，围绕国有企业的发展问题，需要积极推进产权改革和体制改革、战略性重组、自主技术创新和国际化战略。
我国是世界上拥有国有企业和国有资产数量最多的国家，国有企业几乎涉足国民经济各领域的所有行业。改革开放以来，伴随我国社会经济体制改革的不断深化，国有企业在数量上呈现出不断减少的趋势，但是，国有企业的资产总量一直保持着稳步增长的发展态势。国有企业在我国国民经济的基础行业和关键领域发挥主导性作用，国有企业及国有单位在增加就业和稳定就业，赡养伤老病残和离退休人员方面，承担了大量的社会责任。同时，国有企业还承担了巨大的经济体制改革的隐性成本，维护了社会稳定，为其他经济成分的发展创造了条件。因此，基于我国国有企业发展的现状，为国有企业未来发展指明方向，对于我国国民经济的发展具有重要的战略意义。
一、“十五”末期国有企业的运行态势与发展水平
进入21世纪，国有企业改革的侧重点已经全面从小企业、竞争性领域国有企业的改革全面转向大企业、非竞争性领域国有企业的改革。2003年3月24日，国有资产监督管理委员会正式成立，这标志着新的国有资产管理体制形成。在成立后的三年时间里，国资委在努力推进国有经济布局和结构调整，加快推进国有企业公司制改革，规范企业改制和产权交易。现在，国有企业数量在整体上呈现出下降趋势，但国有企业产出的绝对量稳步增长，国有企业正在逐步向关系到国民经济命脉和国家安全的基础性、垄断性、支柱性和关键性行业集中，相应地，国有资产也在不断向上述行业和领域的中央企业、大企业集中。与此同时，国民经济持续快速增长，为国有企业的整体素质和运行效率稳步提高创造了有利条件。
1.国有企业总量庞大，国有资产行业和区域的分布范围广泛
国有企业总体规模十分庞大，这主要体现在资产规模、从业人员数量、增加值和利润等方面。截至2004年底，全国共有国有企业（不包括金融企业）137753户，从业人员3976.3万人，全国国有企业资产总额为236201亿元，净资产为93346亿元，全国国有资产总量共计74985.5亿元。从相对比重上看，国有企业数占我国全部企业单位数的比重较小，仅为百分之几的水平。而国有企业从业人员数占我国全部企业单位就业人员总数的比重较高。2004年，国有单位在岗职工人数为6438万人，全国城镇在岗职工人数为10576万人，前者占后者的比重为60.87%。2004年，全部国有企业实现增加值为34028.7亿元，其中，国有工业企业实现增加值22539.6亿元，占全部国有企业实现增加值的66%。同年，我国国内生产总值为13.7万亿元，国有企业实现增加值占其比重为25%；全国工业增加值为54805.1亿元，国有工业企业实现增加值占其比重为41.1%。从实现利润看，2004年，全国国有工业企业的利润总额为4803.5亿元，占全部国有企业合计利润总额（含冲抵亏损企业的部分）的63.83%；2005年国有及国有控股工业企业实现利润6447亿元，占全部国有企业实现利润的71.14%。
从行业分布看，2004年我国国有企业资产有53%分布在竞争性行业，其他分布在垄断性行业、公益性及其他行业。这一年，全国国有工业企业资产总额为110759.8万元，占全部国有企业资产总额的46.89%。工业及交通运输业、社会服务业、贸易业、邮电通信业、房地产业和建筑业这7大行业的国有企业的资产数额占全部国有企业资产总额的比重超过90%。在工业领域中，电力工业、石油和石化工业、冶金工业、机械工业的国有企业资产数额占全部国有工业资产总额的比重超过65%。如果再加上煤炭工业、化学工业和军工工业3个行业，这7大行业的国有企业资产数额占全部国有工业资产总额的比重超过80%。从区域分布看，2004年我国国有企业资产中有62.79%集中在东部沿海地区，其他的国有企业分别分布在中部内陆地区和西部边远地区。受国资委和各部门监管的中央企业的资产总额为112267.9亿元，占全部国有企业资产总额的47.53%，另外52.47%的国有企业资产分布在不同省份。其中，上海和广东的国有企业资产总额超过10000亿元，另有6个省市的国有企业资产总额超过5000亿元，它们分别是：北京、山东、浙江、江苏、天津和辽宁。总体上看，在整体经济发展水平相对较高、国有经济比重相对较低的浙江、江苏、广东、福建和山东等经济大省，其国有企业的总量及其发展水平远远高于全国平均水平，在这些地区，国有企业不仅控制着当地的关键领域和提供重要公共产品和服务的基础行业，而且在重要的制造业中，国有及国有控股企业在当地全部工业企业中所占比重也在50%以上。
2.国有企业固定资产投资绝对数额逐年增长，但占社会投资总额比例逐渐减少
多年来，国有企业的固定资产投资的绝对数额逐年增长，但其占全社会固定资产投资总额的比重呈现出缓慢下降的发展态势。20世纪90年代中期以来，国有经济固定资产投资额占全社会固定资产投资总额的比重一直保持在50%以上的水平，进入21世纪，这一比值呈现迅速下滑的发展态势，2004年，已经降至35%的水平。
3.国有企业在重要行业和关键领域居主导地位
从各类行业中国有及国有控股企业所占比重的变化趋势看，国有经济在竞争性行业所占比重不断下降，而在重要公共产品和服务行业、自然垄断行业以及重要的基础产业、制造业和服务业，国有经济居主导地位。近两三年间，我国经济结构的重工业化趋势使得国有企业发展呈现出一个重要特征，即国有资产加快向工业领域的能源及基础产业、支柱产业集中。2004年，分布在电力、石油石化、煤炭、冶金、机械行业的国有企业拥有的资产总量高达78990亿元，占全部国有工业企业及全部国有企业资产总量的比重分别为71.32%和33.44%；这5大行业国有企业创造的主营业务收入高达43140亿元，占全部国有工业企业及全部国有企业主营业务收入的比重分别为71.77%和35.00%。从增长速度看，基础产业的国有资产在1995～2004年间的年均增长速度为11.7%；2004年，煤炭、冶金、石油石化、烟草等国民经济重点行业和支柱产业的国有资产规模的增长速度都超过10%。
4.中央企业是国有经济中的主导力量
中央企业是我国国有经济的主导力量。截止到2004年底，受国资委和各部门监管的中央企业，在企业数量上占全部国有企业总数的比重为15.55%，而其从业人员、资产量、主营业务收入和利润总额占全部国有企业的相应比重分别为40.74%、47.53%、55.83%和77.23%。在21427户中央企业中，有15612户隶属于国资委监管的184家企业集团，它们在数量上占全国国有企业和中央企业总数的比重分别为11.33%和72.86%；其从业人员、资产量、主营业务收入和利润总额占全部中央企业的相应比重分别为64.97%、81.50%、81.38%和83.97%；占全部国有企业的相应比重分别为26.47%、38.74%、45.43%和64.84%。这批中央企业在国民经济发展中居主导地位，它们几乎全部控制了我国的原油、天然气和乙烯生产；提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务；发电量约占全国发电量的55%；民航运输总周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%；汽车产量占全国的48%；生产的冷轧板、涂镀层板等高附加值产品约占全国的60%；生产的水电设备占全国的70%，火电设备占全国的75%。从产业布局上看，这批中央企业集中分布在国防军工、石油石化、电力、电信、航运、重要矿山等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，上述领域的中央企业户数占全部中央企业的20%，资产总额占72%，利润占79%。而在冶金、机械、电子、化工、建筑、建材、房地产、生物医药、科研院所和勘察设计等基础性和支柱产业，其企业户数占全部中央企业的44%，资产总额占16%。在市场化程度高的商贸、投资、咨询、旅游、农业等领域，企业户数占全部中央企业的36%，资产总额仅占12%。
5.国有经济实力进一步向大企业集中
近年来，伴随国有企业改革的不断深化，国有优势资产和社会资本呈现出进一步向国有大企业集中的趋势。
（1）国有企业的户均资产规模得到了显著的提高。数据显示，这些年，我国国有企业资产总额由1998年的13.5万亿元增加到2004年的21万亿元，年均递增7.6%，同期，每户国有企业的平均资产规模由5670万元增加到1.5亿元，年均递增17.6%。
（2）国有大企业为数不多，但它们拥有的从业人员数、资产数及营业收入占全部国有企业的比重都非常高，且在最近几年间呈现出大幅增长的发展态势。数据显示：2004年，在13.8万户国有企业当中，大型企业有2513家，占全部国有企业总数的1.82%。为数不多的国有大型企业拥有从业人员1805.2万人，占全部国有企业从业人员数的45.40%；拥有资产量占全部国有企业资产总额的比重为33%，拥有净资产量占全部国有企业净资产总额的比重为31%；占全部国有企业主营业务收入、利润总额、净利润及实际上缴税金总额的比重分别为56.05%、66.00%、52.46%和68.40%。相比之下，这一年，国有小企业数为121828家，占全部国有企业总数的88.44%，但其拥有的从业人员占全部国有企业从业人员数的比重仅为24%，拥有资产量和净资产量所占比重分别为44%和47%，主营业务收入及利润总额的比重仅为20%。
（3）排名靠前的国有特大型企业资产量占全部国有企业资产总量的比重进一步提高。2004年，资产规模超过100亿元的315户国有大企业集团拥有国有资产总量为50320亿元，比2003年增加3885亿元，增长8.4%，占全部企业国有资产总量的67.1%，比重较2003年提高了1.2个百分点。在315户国有大企业集团中，有10户企业进入全球500强，这10户企业国有资产总量达19502亿元，占全部企业国有资产总量的26%。
6.国有企业的整体素质和运行效率稳步提高
1998年以来，国有企业的运行效率基本呈现出稳步提高的发展态势，国有企业的整体素质正在不断提高。无论是从单位固定资产净值创造利润指标看，还是从全员劳动生产率和工业增加值率看，1998年以来，全国工业企业和国有及国有控股企业的这些指标都基本呈现出逐年增长的态势。到2003年，全国工业企业和国有及国有控股企业的单位固定资产净值创造利润均为历年来最好的水平；国有及国有控股企业劳动生产率大致比全部工业企业平均水平高出20%；在各类企业中，全民所有制企业的工业增加值率水平最高，其次是国有及国有控股企业，外资企业和私营企业的工业增加值率水平最低。2005年，全国国有企业实现销售收入11.5万亿元，比上年增长19%，实现利润9047亿元，同比增长25%，两年翻了一番，再创国有企业效益新高。近两三年间，国有企业效率水平的大幅提升，主要是和以下三个方面的因素有关：一是宏观经济景气，尤其是当前以重化工业为主导特征的景气周期，对国有企业所处的产业中上游环境及非竞争性领域的拉动作用明显；二是20世纪90年代中后期以来在国有企业中实行的“减员增效”、主辅分离、辅业改制等政策效果，正逐步显现出来；三是来自于国有企业内部生产经营活动中加强管理和技术创新所获得的效率改进。
二、未来国有企业发展面临的重大问题
上述分析表明，经过20多年锲而不舍的努力，中国国有企业改革取得了重大进展，中国国有企业发展取得了巨大成绩。如果从国有企业改革初衷——解决国有企业效率低下问题，提高国有企业活力，保证国有资产的保值增值，进而发展壮大国有经济——角度衡量，到“十五”期末，国有企业总体规模、绩效和经济控制力等情况表明，我国国有企业改革的基本目标已经初步实现。但是，中国国有企业在国内工业化和市场化进程继续推进、国际上信息化和全球化浪潮日益迅猛的环境下，进一步发展还面临许多重大问题。这些问题既包括渐进式改革进程中有待“攻坚”的问题，也有未来国有企业发展必须回答的战略问题，这具体包括以下四个方面。
1.国有企业产权制度与国有资产管理体制改革问题
从产权改革角度看，国有企业股份制改革和现代企业制度建设工作还有待进一步推进，在多数国有企业还没有建立起规范的公司治理结构。虽然国有企业股份制改革取得了巨大的进展，但是对国有企业进行股份制改造的范围还不够广泛，很多企业建立现代企业制度还流于形式，还没有真正建立规范的治理结构。尤其是大型、特大型国有企业产权改革的力度还不够大。中央企业股权结构单一问题十分突出。从母公司层面看，95%以上的中央企业是按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》注册登记的国有独资企业，大部分企业还没有建立起规范的公司法人治理结构；从子企业层面看，实现投资主体多元化的股份制企业约50%左右，但多为国有股权。政企不分、政资不分的现象仍较普遍，企业改革还不到位，激励与约束机制还不健全。法人治理结构是现代公司制的核心，建立现代企业制度要求必须建立规范的法人治理结构。而现在无论是国有上市公司，还是大型国有企业集团，公司治理结构都不规范。如何加强规范上市公司的治理结构，推进各个国有企业（包括国有独资企业）中的董事会建设，是未来深化国有企业改革的重要任务。
从国有资产管理体制的建立和完善角度看，国有资产管理基本法律体系还有待建立和完善。虽然早在20世纪90年代中期，根据我国国有资产与国有企业改革的情况，全国人大有关部门就已经着手进行了国有资产法草案的起草工作，而且国资委成立以来，出台了一系列关于国有资产监督管理的法规和管理办法，包括《企业国有资产监督管理暂行条例》、《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》、《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》、《企业国有产权向管理层转让暂行规定》、《国务院国资委关于国有控股上市公司股权分置改革的指导意见》等，对国有企业改革与发展起到了重要的推动作用。迄今为止，由于种种原因国有资产法并未出台。有关国有资产的界定和分类，国有资本金的预算制度，中央和地方政府如何分级代表国有资产行使所有权职权，国有资本产权交易和处置，针对特殊性质的国有企业的单独管理，等等，这些国有资产的重大问题还都缺少具体针对性的立法。而且，从具体的监管体系看，“国有资产管理委员会—国有资产经营公司—具体国有企业”三层运营体系还没有建立起来。
2.国有经济布局调整与结构优化问题
总体上看，自从1997年中央提出要对国有经济进行战略性重组以来，国有经济布局调整与结构优化工作取得了巨大进展。但是，国有经济战略性重组的基本任务并没有实现，在国有经济布局调整和结构优化方面还存在许多问题。
（1）国有经济布局的现状还不理想，这表现在行业分布面过宽，企业内部资源配置不合理，缺乏具有国际竞争力的大公司大企业集团。从行业分布看，目前，中央三级以上企业在国民经济20个门类中都有分布。在国民经济95个大类行业中，中央三级以上企业涉足86个行业，行业分布面为90.5%。中央企业在市场化程度高、竞争激烈的行业或领域分布的企业数量过多。从企业内部资源配置看，国有企业主业趋同，业务交叉重叠；企业层级多，管理链条长；部分企业涉足领域过多，业务范围过宽，主业不突出。重复分散、重复建设、重复投资、同业过度竞争的现象比较普遍。从企业规模看，企业总体规模相对偏小，部分重点行业如机械装备、电子等缺少行业排头兵企业，还没有具有国际竞争力的大型国有企业集团。
（2）由于体制和制度方面的原因，即使在竞争性行业中还存在大量的市场进入壁垒和退出障碍，这总体上影响了生产要素的市场流动，不仅阻碍了非国有企业的发展，而且不利于劣势企业的退出和国有企业的战略性重组。从市场进入方面看，体制方面的市场进入壁垒表现为所有制歧视的进入壁垒、地方保护的进入壁垒、行政性准入管制壁垒和部门行政性垄断的壁垒。从市场退出障碍看，由于国有企业的退出援助机制的不健全、历史包袱沉重、公司治理结构不完善和不愿放弃在某些领域既有的行政垄断资源等原因，国有企业在竞争性领域的合理退出依然困难重重。结果是虽然经过若干年的国有经济战略性重组，总体上国有企业开始向战略性行业和关键领域集中，但在一般竞争性行业中还有相当数量的国有企业。从中央国资委直属的国有企业看，在纺织业、服装及其他纤维制品制造业、化学原料及化学制品制造业、医药制造业、普通机械制造业、电气机械及器材制造业、电子及通信设备制造业、土木工程建筑业等各个一般性竞争领域中，还存在80多家企业，占中央国资委直属企业总数的将近一半。
（3）垄断性行业的改革虽然取得了一定成效，但问题依然十分突出，垄断性行业是否以及如何推进国有经济的战略性重组的问题一直悬而未决。一是垄断产业改革的广度和深度不够。在广度上，垄断产业改革主要集中在电信、电力和民航等产业，而铁路、供水、供气及其他专营产业的改革相对滞后。在深度上，竞争机制的引入主要停留在“分拆”原垄断企业的层面，未形成规范的市场准入制度；二是监管体制改革滞后，政府职能亟待调整和转变，垄断产业改革的深层次体制矛盾依然存在；三是立法滞后，《反垄断法》千呼万唤一直没有出台，难以约束市场上各类主体的行为；四是垄断行业的大型企业改革步伐滞后，一方面很多领域一直对国内民营企业没有开放，另一方面大型垄断行业的国有企业一直未建立和完善现代公司治理结构；五是垄断性行业中的企业所提供产品、服务的经营性和公益性的矛盾未能有效解决，政企合一体制下企业盈利目标和政府公共服务目标在垄断性行业企业中被混在一起，使得国有资产监管部门难以有效监管。
（4）多层次的、规范的产权交易市场还有待建立和完善。国有经济布局调整和结构优化需要借助市场机制来实现。建立和形成多层次的产权交易平台，发展并规范各类产权交易形式，为各类企业产权流动提供多种可供选择的工具和渠道，是国有企业战略性重组、企业产权“流转顺畅”应有的外部条件。但是，与成熟市场经济国家相比，中国还未建立起多层次、规范的产权交易市场。
（5）在国有经济战略性重组中，对于哪些是关系到国家安全和国民经济命脉的行业和关键领域，还缺少严格的明确的界定。这具体到处于不同行业的国有企业，需要明确其所担负的具体使命是一般性的国有资产保值增值，还是有具体的某个或某些国家目标。实际上，没有明确的企业使命，也就没有企业的发展战略。在国有经济布局调整和结构优化中，需要明确每个国有企业存在和设立的目的，使每个国有企业知道自己在整个国有经济发展中的使命，知道自己存在的意义。
3.国有企业自主创新能力的提高与核心竞争力的培育问题
近些年来，围绕着加快培育发展拥有自主知识产权、主业突出、核心竞争力强的大企业集团，我国国有大中型企业自主创新工作取得了明显的进展，国有大中型企业的自主创新能力不断提高，企业正在逐步成为创新主体。但是，国有大中型企业自主创新工作还存在很多问题，主要包括以下四个方面。
（1）国有大中型企业自主创新的意识还不强，动力机制还不完善，与发达国家企业相比，企业科技投入还有较大差距。一方面，由于国有大中型企业改革相对滞后，一些行业中国有大型企业长期具有垄断地位，不用技术创新就可以具有很好的经济效益，因而缺乏来自于竞争压力的创新动力；另一方面，国有大中型企业的现代公司治理结构还有待建立和完善，企业家的长期化行为还缺乏有效激励，企业家的创新意愿和创新动力明显不足。这在很大程度上影响了我国大中型企业科研开发的投入。虽然近几年我国大中型国有企业科研开发投入占销售收入比重总体上提高到2%左右，但根据国际经验，如果该比重为1%，企业就难以在竞争中生存，当该比重为2%时，企业可勉强在竞争中维持，只有该比重超过5%，企业才有真正竞争力。因此从竞争角度说，总体上我国国有大中型企业科研投入仍很低，仅处于勉强维持阶段。
（2）国有大中型企业总体上技术水平较低，技术创新效率还有待提高。2002年和2003年，国有大中型工业企业共开展科技活动分别是97360项和30055项，获得发明专利分别是1840项和1715项，而同期外商投资大中型工业企业开展了7332项和8375项科技活动，却获得了发明专利1118项和2031项。2003年，4278家国有大中型工业企业共有21.6万名科学家和工程师，投入257.3亿元科技活动经费，当年新产品销售收入1555.8亿元，而同年2995家外商投资企业共有6.5万名科学家和工程师，投入了258.6亿元科技活动经费，却获得了4227.7亿元的新产品销售收入。2002年和2003年，外商投资大型工业企业新产品销售收入占产品销售收入的比重分别高达30.2%和35.0%，不仅远远高于国有大型工业企业的8.9%和9.2%，也高于大中型国有独资工业公司的19.9%和20.2%。这除了因为国有企业技术水平低、与外资企业存在巨大差异外，无疑我国国有大中型企业技术创新效率低下是一个重要的原因。
（3）国有大中型企业的在技术引进基础上消化吸收、自主创新的能力十分薄弱。引进、消化吸收基础上进行自主开发和自主创新，“引进—消化—创新”是符合我国国情和经济社会发展阶段的提高自主创新能力的有效途径。2003年，我国大中型国有工业企业技术引进经费总额为56.7亿元，消化吸收经费仅为3.6亿元，引进技术和消化吸收费用的比例为1：0.06.与之形成鲜明对比的是韩国、日本企业的引进技术和消化吸收费用比例为1：5到1：8之间。这表明在消化吸收基础上自主开发和创新是我们工作的薄弱环节，如果我们不能够建立有效的消化吸收和再创新机制，我国将无法走出“引进—落后—再引进—再落后”的恶性循环。
（4）国有大中型企业的自主创新环境仍然不够完善。这一方面表现在我国还没有形成有利于国有企业自主技术创新的竞争环境，政府在科技创新中处于主导地位的局面还没有彻底改变，国有企业自主创新能力与企业经济效益相关性不高。另一方面表现在技术创新系统基础设施和政策法律环境建设滞后，科技中介服务体系有待完善，技术创新政策法律的完整性、有效性和一致性有待进一步加强，随着行业科研院所企业化改革，面向产业提供共性技术和技术服务的创新能力有所下降。
4.在全球竞争背景下的国有企业发展问题
现在，中国正逐步走向全方位开放，中国经济正逐步完全纳入世界经济一体化的进程中，中国国有企业所面临的市场环境正在发生巨大的变化，面对国际竞争国内化、国内竞争国际化的竞争格局。一方面，中国企业将在更大程度上进入国际市场，不仅应争取扩大出口，还必须向国外市场输出资金、技术和人力资本，在全球范围内配置资源；另一方面，由于中国潜在市场规模巨大，不仅吸引国外企业向中国输出其产品和服务，而且还将在中国设立独资企业，利用中国当地的资源和市场获得更大的发展，在中国市场上，来自国外企业的竞争将更加激烈。在这种背景下，中国国有企业发展面临三方面的问题。
（1）中国还没有形成真正具有国际竞争力的、与国外跨国公司抗衡的大型企业集团。虽然大中型企业改革与发展问题一直是我国经济体制改革的核心，在一些行业，尤其是垄断性行业中也产生了一些超大型的企业集团。但是迄今为止我国还没有建立一批实力雄厚、能够挑战跨国公司的大型企业，还没有形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团。虽然近些年我国一些企业逐步进入世界500强，而且数量逐步增加，但总体上我国大公司的数量少，企业规模小，经济效益差。面对国外大型跨国公司的竞争，加快培育我国具有国际竞争力的大型企业集团已经是当务之急。而且，这也是我国国有经济战略性重组、优化国有经济布局的需要。
（2）中国国有企业如何应对跨国公司的国际并购行为。国有企业面临的竞争压力不仅仅来自于国外跨国公司对国内产品和服务市场份额的直接争夺，还来自于跨国公司通过资本经营手段，直接并购我国企业，使一些大型企业消失或依附于国外跨国公司而存在。跨国投资分为两种形式，一种是所谓的“绿地投资”，即新建企业（包括合资和独资），另一种是跨国并购。由于受到政策的限制和我国国内资本市场成熟程度的影响，我国吸引的直接投资外资一直以“绿地投资”为主，跨国并购较少。1998年以来，受国际跨国并购浪潮和中国加入WTO的影响，跨国并购逐渐增多，外资进入中国已经开始从建立“三资”企业向并购本地企业发展。由于并购可以缩短投资时间，能够迅速扩大规模，迅速地“吃掉”国际竞争对手，并转化为自己的竞争力量，从而对竞争对手的威胁更大。
（3）中国国有企业如何正确制定和实施国际化经营战略。通过跨国经营企业能够在世界范围内有效地配置全球资源，开拓全球市场，使企业的生存和发展空间由一国或几国拓展到全球，形成全球范围内的内部一体化的研究开发、生产和销售体系，从而获得巨大的竞争优势。在全方位开放的条件下，具备一定条件的中国国有企业也应该积极开展跨国经营，培育自己的国际竞争优势。当前阻碍我国国有企业跨国经营的主要问题体现在宏观和微观管理两个层面上。从宏观管理角度看，一方面要规范和引导海外直接投资活动，完善我国海外投资的法律制度，制定一部适用于一切投资主体、投资区域和投资性质的《海外直接投资法》；另一方面，对海外直接投资实行适度的金融倾斜政策，为国有企业跨国经营创造相对宽松的筹融资环境。从微观管理角度看，中国国有企业还缺少国际企业管理的人才和经验，前些年，中国国有企业海外投资的失败在很大程度上是由于企业管理失误所致。培育一大批优秀的国际管理人才，提高中国国有企业的国际管理水平，是促进我国国有企业国际化经营的必然要求。
三、“十一五”时期国有企业发展的建议
未来15年是中国发展的重要战略机遇期，到2020年，经过“十一”、“十二”和“十三”三个五年规划时期，中国将基本实现工业化。国有经济在整个国民经济中继续体现出主导作用，控制着国民经济命脉，保证着国家安全，引导着重点行业和高新技术的发展方向，成为全面建设小康社会的重要的物质基础。“十一五”时期是国有企业改革与发展的“突破”时期，在科学发展观指导下，国有企业需要积极开展以下几方面工作。
1.进一步推进产权改革
国有企业产权改革的重点是继续大力推进企业产权多元化改造，区别不同情况对国有企业实行国有独资、绝对控股、相对控股、参股或通过市场竞争优胜劣汰，建立科学和有效的治理结构。
国有企业按其主导产品经营范围的不同大致可分为七种类型。主要是涉及国家安全的产业（包括军工、文化艺术业、广播电影电视业、邮政通信业和金融业、保险业、航天航空工业、核工业和粮棉储备等行业）、自然垄断性产业（各类运输干线、机场、港口、自来水、煤气、电网、电信等行业）、提供公共产品和服务的产业（教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、综合技术服务业、地质勘查、水利管理、航空、发电等）、资源型产业（石油及天然气、石化、黄金、盐业和煤炭等行业）、基础性和支柱产业（黑色和有色金属冶炼及压延、专用设备、交通运输设备、化工、大型建筑业和房地产业等）、高新技术产业（微电子、通信设备制造、仪器仪表、生物医药、新材料等）和其他产业等。在国有经济布局的总体思路上，要研究这些产业与国家安全的关系和对国民经济的影响程度，根据其相关性来确定这些行业和领域的重要性，并进行A、B、C、D-—分类。对于A类，国家要保持独资或者绝对控股，依次控制程度递减。
总体上，除了上述少数关系重大国家战略利益和安全的由国家独资经营的企业外，其他国有大型企业要以调整和优化产权结构为重点，通过规范上市、整体上市、中外合资、产权置换、相互参股、兼并收购等多种途径进行股份制改革，实行投资主体多元化。改善国有企业的公司治理是一个极具挑战性的任务。一方面要加强对国有上市公司治理结构的规范，另一方面要加强国有大型企业的董事会建设。所有企业即使是暂时难以实行有效的产权多元化的企业和确实需要国有独资的大型集团公司，也要通过引入外部董事等方式，建立强有力的董事会，形成以董事会为核心，出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理结构，在此基础上形成相应的决策机制、激励机制和约束机制。
2.深化国有资产管理体制改革
国有资产管理体制改革的内容至少要包括两方面内容，一要重视法律制度建设，逐步完善有关国有企业、国有资产监管的法律法规体系；二要明确国有资产监督机构职责定位，深入探索国有资产管理的有效形式。
在与国有企业有关的法律法规体系建立和完善方面，一方面要完善现有的各类法律法规，另一方面要制定诸多与国有企业经营发展密切相关的新的法律和法规，包括《国有资产法》、《产权交易法》、《反垄断法》和具体的各类行业立法，如《邮政法》、《电信法》等，甚至将专门针对具体的某个或某类国有企业的特殊立法。这些法律法规将构成国有企业经营发展的基本行为准则。为了符合现代产权制度的内在要求，要加快建立和形成多层次的产权交易平台，发展并规范各类产权交易形式，为各类企业产权流动提供多种可供选择的工具和渠道，为优势企业进行产权结构调整、通过产权市场交易进一步发展壮大创造应有的外部条件，因此《产权交易法》十分重要。
在具体国有资产管理体制建设方面，“分级代表、分层运营、分类监管”应该是国有资产监管体系的基本模式。“分级代表”意味着中国和地方国有资产监督管理机构分别代表中央和地方的国有资产的所有者行使权力，而其工作职责主要限定于制定政策法规、选派国有资产经营公司的董事等内容；“分层运营”表明形成了“国有资产管理委员会—国有资产经营公司—具体国有企业”三层运营体系；“分类监管”则是针对不同企业的使命定位，具体选择通过法律或者人员控制、预算控制等不同手段来实施对国有企业的监督控制。
现阶段国资委要处理好与其所出资国有企业的关系，既要监管国有企业，又要坚持所有权与经营权分离原则，不直接干预国有企业的生产经营活动，必须将自己定位于“股东会”而非“董事会”来履行出资人职责。这要求国资委的工作重点是推进各个国有企业（包括国有独资企业）中的董事会建设，通过选派国有产权的代表进入董事会和加强对代表国有产权的董事的管理来体现国有出资者的利益要求，而董事会和经理阶层作为组织内部的核心领导机构独立运作企业。国资委的“股东会”的定位不仅满足了履行出资者职责的要求，而且基本上符合了现代企业制度下股东会、董事会和经理阶层的委托代理机制设计原则。国有企业董事会的成立，一方面避免了国资委对国有企业经营决策的直接干预，另一方面每个企业董事会根据企业具体情况的独立决策，有利于提高经营决策的科学性和管理效率。今后，国资委在监管国有企业时应该注意两方面，一是在指导思想上改变政府监管的习惯性思维方式，极力避免直接采用行政性方式、方法行使对国有企业的出资者权力；二是在具体工作上，将工作重点由对国有企业具体运行的监管转为国有企业董事会建设、国有资本经营预算制度建设、国有产权市场和经理市场机制的培育和规范等基础性和长期性的工作。
3.利用市场机制推进企业战略性重组
企业重组战略的目标应该是努力培育30家左右的具有国际竞争力的国有大型企业集团，明确国有大型企业集团的使命，制定科学的发展战略。无论是从国家的竞争力角度，还是从我国经济结构调整角度，无论是从国有资产监督管理角度，还是从国有经济的战略性重组角度，都需要加快培育具有国际竞争力的国有大型企业、企业集团或控股公司。国有大型企业集团或者控股公司不仅对于提高我国经济竞争力，促进产业结构升级，而且对国有资本进一步集中、国有经济战略性重组，以及建立国有资产的“三层运营”，都具有重要的意义。
这30家左右的国有大型企业集团和控股公司，应集中在基础性、战略性产业中，具有相当的国际竞争力，对国民经济具有很强的控制力。国家要对这30家左右的国有大型企业集团和控股公司的使命加以明确，甚至通过立法的方式明确其存在的理由。这些企业基于国家赋予的使命确定自己的发展战略，在国家法律框架内开展经营活动。以大型企业集团形式存在的公司，一般属于业务相对专一的公司，而以控股公司形式存在的公司则业务呈现多元化的特征。除了十分特殊的领域，如造币，任何一个领域都应有两个以上的、分属不同企业集团或者控股公司的国有企业从事经营活动，以避免绝对垄断局面的出现。这些国有大型企业集团和控股公司，可以是国有独资，但一定是以公司形式出现的，设有公司董事会，董事会成员包括一定比例的独立董事，董事会成员由国有资产监督管理部门决定。而这些大型企业集团和控股公司的子公司一定是股权多元化的公司，具有规范的公司治理结构和市场化的经营管理体系。从整个国有资产管理体系看，这30家左右的大型企业集团和控股公司就是介于国有资产监督管理机构和具体国有企业之间的中间层次的国有资产经营公司。从规模角度看，这些大型企业集团和控股公司及其一些子公司都可以进入世界500强。而在竞争力方面，这些企业集团和控股公司具有较强的自主创新能力，拥有相当数量的自主品牌，具有一定的核心竞争力和跨国经营能力，基本具备与世界著名跨国公司在全球市场上竞争的能力。
但是，培育大型企业集团，对国有资本进行优化组合配置，要充分利用市场机制，不能依靠垄断和保护。要坚决消除对企业的制度性歧视，积极推进大型国有垄断企业的改革，重视利用市场机制推进国有经济的战略性调整和重组。当前垄断性行业的改革问题已经成为国有企业改革的核心问题，虽然国有企业集中的垄断性行业大多是具有一定的自然垄断性的行业，如电力、铁路、邮电、民航、电信、邮政、天然气等，但我国这些行业的国有企业的垄断主要是由于行政体制和行政权力造成的垄断。为此，一要尽快制定《反垄断法》，并逐步完善；二要鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济进入电力、电信、石油等行业和领域；三要针对有关国家经济命脉的战略性行业的具体法律或者法规，具体明确这些行业中大型国有企业的使命，从法律角度界定这些行业中大型国有企业存在的必要。
4.提高企业自主创新能力
通过实施自主创新战略，努力提高国有大中型企业自主创新能力，培育国有大中型企业的核心竞争力，已是国有企业发展的当务之急。国有大中型企业自主创新的战略措施应该包括以下几方面。
（1）深化科研体制改革和国有大中型企业改革，强化企业科研开发的主体地位，提高企业自主创新意识和动力。企业制度创新能够为企业技术创新提供有效的制度基础和激励机制，统计表明，公司制国有工业企业的科研经费投入占销售收入的比例要比一般国有大中型工业企业的该项比例高10个百分点左右。因此，提高国有大中型企业的自主创新能力，必须深化经济和科技体制改革，使国有企业成为真正的科研开发主体，为国有大中型企业自主创新能力的提高奠定制度基础。
（2）国资委要将科研经费投入占销售收入的比例、每年企业获得发明专利等有关提高企业自主创新能力的指标纳入国有大中型企业领导人的考核体系，激励企业家的自主创新行为。
（3）鼓励和引导国有大中型企业建立重视企业自主创新能力的企业文化，加强以“创新”为核心价值观的企业文化建设，形成一个有利于企业自主创新的内部文化氛围。
（4）借鉴我国设立科技型中小企业技术创新基金的经验，设立各类激励企业自主创新的专项基金，为企业自主创新科研经费的筹集提供更为广阔的资金渠道，并可以针对具体高新技术行业发展、传统产业技术升级的关键技术、重大的战略性技术创新和引进技术的消化吸收等分别设立。
（5）科学地选择技术创新模式，将技术创新与技术引进有效结合，提高企业的消化吸收、自主创新能力。在政策和资金筹措方面，要鼓励对引进技术进行消化吸收、自主创新；要加强宏观调控和管理，有效抑制盲目重复引进的行为；在引进机制上，要实行科研机构、制造企业和用户共同组成引进联合体的方式，保证技术引进、消化吸收、自主开发及市场运作的完整链条的形成。
（6）建立企业主导的产学研合作模式，提高企业技术创新效率。要强调国家科技研究项目必须以产学研结合为基础，把企业的重大科技需求列入国家和地方重大科技计划，加强创新价值链各个环节的结合，有效整合各类创新资源；要使企业自主开发创新的行为在市场运作中得到有效激励，使技术开发、应用、产业化生产和市场运作间形成良性机制和自主创新链；进一步加强国有大中型企业技术创新机构和能力的建设，发展以企业为主导的工程技术中心；加强多种形式的合作研究，推动企业广泛建立技术创新战略联盟。
（7）建立国家技术创新平台，培育共性技术创新能力。一方面要努力形成完善的、社会化的中介服务网络，通过这些桥梁和纽带使各创新主体紧密联系，形成创新合力。另一方面要打破传统部门所有的壁垒，减少重复建设，根据共性技术开发的需要，加快技术创新基础设施的建设，建立科技基础平台和公共信息、公共数据的有效共享机制，提高科技基础设施利用效率。
（8）完善技术创新的政策法律制度环境。一方面要通过法律的完善激励创新行为，包括完善知识产权制度，强化知识产权保护，支持自主技术标准的形成；另一方面通过完善产业技术政策和财政政策，调整和优化产业结构，淘汰落后技术和设备，鼓励发展高新技术产业和新兴服务业。
5.推进国际化经营
在当今开放经济条件下，我国国有企业进一步发展的趋势必然是国际化。为了积极稳妥地推进我国国有企业的国际化，需要重视以下几方面工作。①建立促进企业跨国经营和对外投资的法律体系，尽快研究制定《中国对外投资法》及其他相关法律法规，积极推进同有关国家商谈并签订投资保护协定和避免双重征税协定。②完善对外投资管理体制，一方面要简化投资审批手续和放松有关限制条件，另一方面要加强对国有企业境外投资项目的财务进行审计，实行投资主体责任制和投资项目法人责任制。③建立健全财政、金融、税收、外汇、保险等配套支持政策，完善企业跨国经营服务体系建设，充分发挥商会、行业协会等各类涉外中介组织的作用。④完善母、子公司管理体制，切实提高母公司对境外子公司的管理和控制能力，健全境外企业内部约束机制，加强境外企业的人事、财务、资产等管理制度建设。⑤要深化企业人事制度改革，以先进的制度来吸引和培养国际化经营人才。
专栏33—1
“新型国有企业”特征描述
国有企业改革与发展取得重大进展的重要表现在于国有企业市场化程度的提高。现在，涌现出一大批市场化程度很高、在市场上表现十分成功的国有企业，这与传统国有企业相对应被称为“新型国有企业”。大量“新国企”的出现是一个非常重要的现象，它不仅表明国有企业改革与发展取得了重大的进展，也揭示了未来国有企业改革与发展的前景。
