李江涛2007年上半年，中国经济以11.5%的增长速度实现了新高，通货膨胀初露苗头。宏观调控部门遏制渐趋过热的经济增长态势的重担愈加沉重，这是因为对于已经连续多年保持10%以上增长速度的中国经济，如果再没有能力创造出适宜的政策环境，以控制经济增长的运行态势，重化工业本身的产业发展特征和市场运行机制的内在规律很可能引发经济大幅波动。实际上，新一轮经济周期以来，中央政府为实现经济的平稳运行，不断引入新的调控手段和调控政策，形成了新的宏观调控体系。然而，从目前状况看，宏观经济的运行态势已经初步为新政策体系下的宏观调控的效果评估提供了答案：调控依旧乏力，政策低效性亦成趋势。问题的症结在哪里呢？笔者认为，无论调控政策与手段如何完善、改进，如果缺乏相应制度的保障，宏观调控不可能切实有效，因此，制度转型亟待提上日程。
一、新一轮经济周期中宏观调控政策的
新特征及其困境
新一轮经济周期以来，在财政政策、货币政策等传统的常规性宏观调控手段出现长期低效化的情况下，中央政府被迫拓展调控手段集合，探索新的调控手段。2004年初，国务院把土地定位为国家重要的宏观经济管理手段，把国土资源部门定位为宏观管理部门，土地供应政策上升到了和信贷政策同等重要的地位。2005年底，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》将环境容量作为经济发展的重要依据，将环境准入作为宏观调控的重要手段，将环境管理作为转变经济增长方式的重要措施，将环境保护作为经济结构调整和扩大内需的重要方面。两大调控手段的引进，形成了本轮经济周期中宏观调控政策的新特征：微观规制职能的宏观政策化。
8.当前宏观调控政策困境下的制度转型（一）微观规制职能的宏观政策化——新一轮经济周期中宏观调控政策的新特征现代市场经济中，作为弥补市场失灵，增进资源配置效率的重要手段，微观规制和宏观调控与管理并列构成政府干预经济的主要形式。它主要针对微观层面的经济个量，从厂商或产业的角度建立公平竞争的市场秩序、规范市场主体的运行、激励市场主体健康发展，解决由市场机制引起的微观失灵和资源未充分利用问题，具有相对稳定性、规则性和间接引导性等特征。在这个意义上，土地管理与规划、环境准入与保护均属于政府的微观管制职能范围。但在传统调控政策长期处于低效状态的情况下，中央政府在其拓展新的调控手段过程中，首先开始在这两项微观规制职能和提高宏观调控效果之间探索契合点，是有其客观背景和实际意义的。
1.土地规划与土地管理的宏观政策化
一般地，既定土地制度下，国家对于土地利用的控制可大致分为土地规划和土地管理两个方面。经济转型时期的诸多因素，导致我国现阶段在土地制度、土地规划和土地管理等各个方面均存在着大量不合理和不规范因素，例如，随意突破土地规划提高供应总量、低成本供应工业用地、出让土地方式违法违规等。也正是这些不合理和不规范因素，构成了本轮经济周期固定资产投资、房地产价格等的高速增长态势难以抑制的重要动因。从而，如何对这些因素展开有效治理，成为实现宏观经济稳定运行目标的重要路径。应该说，土地领域各项制度的完善是其问题治理的核心。然而，制度完善的长期性特征和短期内宏观经济调控的强烈迫切性之间的冲突，使中央政府选择了以制定和实施土地政策的方式，即将土地规划和土地管理宏观政策化的办法，来消除土地领域的不合理和不规范因素，并成为重要宏观调控手段，借此达到控制建设用地总量、调整土地供应结构、确定不同区域的供地政策，调节经济运行，促进产业结构调整和产业优化升级，引导产业区域合理布局和协调发展，促进产业的梯度转移等目的。
2.环境准入与保护的宏观政策化
在现代经济学中，对微观经济主体实行环境准入，保护生态环境，是政府微观规制职能的经典案例。本轮经济周期始源于消费结构升级带动的产业结构升级，但由于现阶段我国尚处于市场化意义上的重化工业化初期，以及长期以来我国产业发展低端化的惯性，大量高污染、高能耗企业由于进入壁垒极低而大量涌进各产业，成为这些产业市场构成的重要组成部分，甚至是主体。进而，高污染、高能耗经济构成了搅动经济过热的最重要内因之一，成为当前经济增长的突出特征和突出问题。节能降耗减排不再仅仅是一个个独立的市场主体的问题，相反，它已经发展为一个全面的社会性问题，必须从宏观上加以解决，必须从改变传统经济增长方式的高度加以解决。同样地，强制性的制度安排应该是环境治理的核心，但短期内保持宏观经济运行稳定的迫切要求，导致中央政府选择以政策方式将环境准入纳入到宏观调控手段体系这一办法，力图尽可能在较短时期内来强迫大量不合规厂商退出市场、退出竞争，达到稳定经济运行的目的。
3.微观规制职能宏观政策化的背景和意义
对具有相对稳定性、规则性和间接引导性等特征的微观规制职能加以改造，使其成为具有相机抉择性、规则性弱化和直接调控经济等特征的宏观调控政策，这一新变化是在本轮经济周期以来常规性宏观调控政策低效化背景下的一种权宜选择。一方面，它反映了常规性宏观调控政策的无奈；另一方面，也反映出当前中国经济运行中产业发展粗放型、低端化的趋势正在加重。
如果撇开微观规制职能宏观政策化本身在学理和逻辑上规范与否，应该说，它具有一定的实践价值和现实意义。这是因为：现阶段的诸多经济问题，如具有强烈的内在投资冲动的地方政府行为、过度集中于重化工业的资本扩张、诸产业的高污染高能耗现象等，由于它们已经具有广泛性和社会普遍性，其加总形成了当前宏观经济运行不稳定的重要内因，从而成为宏观调控的重要对象。应该说，如果从其无限的土地利用扩张和恶化环境的角度对之展开管理和规范，那么，更多地应依赖于政府微观规制职能的发挥。但是，一方面，经济转型的诸多因素导致我国缺乏具有很强系统性和前瞻性的多类别微观规制职能体系，而且，即使加速构建，也不可能在短期内形成；另一方面，由于微观规制效应的发挥需要较长时期的延时，从而不可能对短期内宏观经济的稳定运行产生有效影响。在这种情况下，强化微观规制职能中能够补充宏观调控的方面，通过政策形式加以提升，形成新的宏观调控手段，能够在一定程度上、在短期内迅速弥补常规性宏观调控政策的效应不足，同时为长期内微观规制职能体系的形成和完善提供一些实践经验基础。
（二）微观规制职能宏观政策化的困境
1.微观规制职能宏观政策化的效果趋向
将土地政策引入宏观调控范畴，已有4年左右的时间；尽管环境准入政策有待于正式推出，但已积累了一定的实践经验，如2006年国家环保总局实施的“区域限批”等。基于上述两类新调控政策的发展状况，笔者认为，可以根据当前经济运行态势，对其效果进行初步评估。
第一，土地政策效果的初步评估。在延续了长达4年之久的经济高增长态势之后，未来宏观经济运行依旧存在如下问题：经济增长呈加快趋势、通货膨胀迹象初现、高压政策下的固定资产投资增长随时有反弹的可能、房地产价格飞涨几乎失去了控制等。这些问题表明，现有的土地政策在总体上是一种“隔靴搔痒”的宏观调控手段，它不仅不能“治本”，对“标”的遏制作用也不大。
第二，环境准入政策的初步估计。笔者认为，环境准入政策尚未全面推行，但从目前的节能降耗减排实践看，这一政策的可能结果会不尽如人意。2006年是“十一五”的开局一年，尽管在中央的部署下，采取了大量政策措施，节能降耗减排取得了一定进展，但是，整个年度全国并没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的目标，而且差距较大，使“十一五”后4年节能降耗减排的工作难度大大增加。
总体来看，微观规制职能宏观政策化的调控效果并不明显。
2.微观规制职能宏观政策化的缺陷
第一，微观规制职能的宏观政策化软化了其稳定性、规则性等固有特征，大大拓展了市场主体的经济行为空间。通过发挥微观规制职能的稳定性、规则性等特征，在长期内为经济良性运行强制提供了市场竞争主体基础，提供了常规性宏观调控手段发挥其效应的客观基石。宏观政策化以政策代替制度，使微观规制职能的固有特征发生软化，例如，土地规划经常被地方政府根据其需要而加以修改，从而使土地供应实际规模增加，供应结构难以优化；再如，很多地区根据其发展重化工业的需要而降低工业企业能耗、排污标准，不仅导致节能、减排目标难以实现，而且造成了这些行业的过度进入。特别地，相机抉择性、规则性弱化等宏观政策的特征，使市场主体形成如下看法：突破微观规制的强制性限制，最终能够迫使中央政府理解和承认其行为。从而，市场主体的经济行为空间边界大大拓展，增加了宏观调控的复杂性。
第二，微观规制职能的宏观政策化，延缓了制度转型的进程，硬化了经济传导机制和宏观调控对象的“去市场化”倾向，大大增加了宏观调控的难度。本轮经济周期的一个重要特征是经济传导机制和宏观调控对象的“去市场化”，即地方政府作为主导驱动力参与经济运行，使经济传导机制和宏观调控对象的市场化程度减弱。应该说，这种倾向在长期内对经济发展会产生不利影响。关于“去市场化”倾向的消除，根本途径在于制度转型。现阶段，微观规制职能的宏观政策化在一定程度上弥补了低效化的常规性宏观调控政策，为宏观调控提供了新的手段。然而，作为一种权宜性的次优选择，其产生的重要内因是以较简便易行的政策选择来回避制度转型的更大困难。实际上，这种对矛盾和困难的回避不仅会延缓制度转型的进程，同时，它隐含着一种对“去市场化”倾向的鼓励意味。也就是说，新的调控手段不能发挥预期功效，这一事实本身必然会对“去市场化”倾向产生一种内在激励机制，从而在某种程度上硬化该倾向。
第三，微观规制职能的宏观政策化实际上阻碍着产业结构的优化，助长着产业发展的低端化趋势。微观规制职能宏观政策化的重要职责之一是通过促进产业结构优化和产业深化创新，来达到延长经济运行上升通道的目的。在前述两个缺陷存在的情况下，市场主体在投资过程中的产业选择往往并不以此为己任。特别地，无论是产业结构优化，还是产业深化，市场主体的创新成本是高昂的，风险巨大，从而大大削弱了厂商的创新动力；重化工业化初期，无论选择何种产业，均存在着巨额利润，从而大大抑制了厂商的创新欲望；微观规制职能宏观政策化使监管部门对微观规制的规则性、强制性、长期性等要求大幅度弱化，市场主体通过粗放型和低端化产业发展反而能够获取短期最大市场利润。因此，微观规制职能的宏观政策化实际上成为了产业结构优化和产业深化创新的障碍。
二、宏观调控政策的困境迫切需要
加快制度转型的步伐
微观规制职能的宏观政策化进一步表明，如果不在更深层次上触动和消除阻碍经济增长的制度“硬核”，实现制度转型，宏观调控政策面临的困境将难以克服。
（一）当前制度缺陷的具体表现
制度为宏观调控政策提供着发挥作用的重要环境，存在缺陷的制度必然扭曲和削减宏观调控政策的效应。
1.分税制
1994年，为提高中央财政收入占总财政收入的比重，我国实施了分税制改革。这一改革成效显著，中央政府财源迅速扩大，其财政收入占总财政收入中的比重也得到提高。可支配财政收入的增加为之后的各项改革和发展提供了财力基础。然而，在缩减地方政府财权的同时，并没有缩减地方政府的事权，从而造成财权明显小于事权的非对称局面。面对预算内收入难以解决入不敷出的困境，地方政府开始寻求预算外收入源，一个极其重要的途径就是出让土地。进入21世纪以来，重化工业的加速发展所提出的土地需求规模以更快的速度增加，这为地方政府违规违法出让土地提供了巨大契机。目前，很多地区的土地出让收入占其财政收入的比重已经超过50%以上。“土地财政”的形成大大弱化了土地政策的宏观调控力。
2.政绩考核和评价体制
现有的地方干部政绩考核和评价体制，以经济总量的增长，特别是地方财政收入的增长为中心，从而导致地方领导为突出政绩，经常不顾实际，违反、抵触国家政策和法律法规，追求大项目、大投资，保持GDP的快速增长。这种状况实际上形成了宏观调控政策低效化的内生动力。
3.政策与法律的执行和监督机制
保证宏观调控政策和有关法律法规的切实贯彻落实，是提高宏观调控有效性的重要途径。在现行政绩考核体制下，出于自身相对独立的利益目标和责任约束，在宏观经济调控中，地方政府不再是执行宏观调控的主体，从宏观调控的执行者、推动者，转变为中央宏观调控的主要对象，成为一种相对于中央宏观调控周期而言的反周期力量。地方政府角色的转变，不仅导致了宏观调控政策与有关法律法规的执行机制出现裂痕、执行力弱化，不执行甚至公然对抗中央宏观调控的现象大量存在；而且，监督机制趋于虚无，出现市场主体勾结有关监督机构相互掩盖违法违规事实的现象。
4.违法收益和惩罚力度之间潜在的非对称机制
违法收益远远高于惩罚力度，是造成宏观调控失效的重要根源。例如，近期西部地区某市有关部门在根据现有法规的最高限对房地产商不法行为所进行的经济处罚，仅仅是其违法金额的10%，这一处罚力度远远起不到震慑作用。违法收益和惩罚力度之间潜在的非对称机制至少表现在：第一，在经济方面，违法行为具有高收益性，收益额往往远远高于未来可能遭受的经济处罚额；第二，大量违法行为的存在，使得违法者产生“法不责众”的心理，同时，查处违法行为的成本太高，最终遭受处罚的可能只是极其个别的行为，是小概率事件；第三，在信用制度缺失的情况下，非经济和刑事处罚的警示作用极小，即使存在非经济和刑事处罚，由于违法行为司空见惯，违法者对之实际上不用承担信誉、心理等社会成本；第四，即使可能遭受刑事处罚，现有法律制度尚不足以让违法者产生强大的畏惧。（二）制度转型的阶段性排斥——宏观调控政策困境的根源制度转型一直是我国经济转型期的重要方面。在本轮经济周期初期，制度障碍也曾经是人们讨论的重点。但随着经济社会的发展，存在很多因素导致了人们对制度转型任务的阶段性排斥，以至于形成了宏观调控政策的困境。这些因素表现在：1.重化工业化的迅速发展，使各类市场经济参与者均获得了巨大的利润空间，制度的不完善反而在短期内成为市场主体最终能够获得高额收益的重要保证在任何重大产业结构调整初期，必然存在着巨大的超额市场利润，吸引着市场主体的涌入，而且所蕴藏的商机具有长期性。本轮经济周期的支撑力量——重化工业化，是基于消费升级的中国产业结构的重大调整。应该强调的是，重化工业的发展对资本、土地等生产要素有着巨大的、长期性的需求，谁能够满足这些需求，谁就是市场竞争的胜利者。现阶段，这些生产要素主要为政府所控制。于是，那些具有强大政府资源支配力的国有经济和部分民营经济，凭借其实力通过合法途径、灰色途径甚至非法途径，大量地攫取和垄断这些资源，进而形成扰动市场正常运行的重要动力源。其间，制度不完善为资本、土地等生产要素的攫取和垄断活动提供了足够的可能性和空间边界。尤其，在短期内，攫取和垄断的“魅力”使人们产生了强大的排斥制度转型的内在动力。2.地方政府的“公司化”倾向在重化工业化背景下得以放大，增加了制度转型的障碍发展中国家的政府肩负着直接或间接推动经济发展的重任，关于这一点，现阶段中国的地方政府表现得尤为突出。自斯坦福大学政治系教授戴慕珍提出“地方国家法团主义”的概念以来，关于中国“地方政府公司化”的研究不断增多。笔者认为，在中国，地方政府的公司化倾向是存在的，而且，在当前重化工业化背景下，这种倾向被放大。
现有体制为地方政府的“公司化”倾向提供了生存空间，反过来，地方政府为保证实现其利润目标——GDP或财政收入的最大化，可能会利用自身优势努力加固现有体制的不合理之处，而不考虑其行为对中国宏观经济运行以及整个体制改革的不利影响。这种状况和地方政府曾经是重要改革推动者或探索者的历史地位是相违背的。3.中央政府、地方政府、企业、个人等多方利益关系交织在一起，大大提高了制度转型的难度具有同类目标的地方政府和各类市场主体，其行为具有强大的倒逼功能，能够迫使最后的经济运行“守门人”——中央政府承认大量既定事实的存在。尤其是在部门利益的制约下，一些宏观经济管理和调控部门，情愿或不情愿地放弃了实现制度转型的决心，弱化了推动制度改革的动力。绕行制度“硬核”，延缓各项改革，成为很多中央部门的自觉和不自觉行动。
（三）制度转型的两难困境和必然选择
从常规性宏观调控政策低效化，到微观规制职能宏观政策化的无奈，无不透射出宏观调控对制度转型的强烈要求。然而，制度转型是一个长期性过程，而宏观调控是一个短期性任务。制度转型的迅速推进和一揽子解决，并不一定真正创造出适宜的宏观调控环境；相反，现有制度安排的继续维持则会导致宏观调控政策的长期低效性，加大宏观经济运行的风险。这就是制度转型的两难困境。面对制度转型的两难困境，如何寻求二者之间的平衡，是摆在中央政府面前的一道新难题。但无论如何，以制度转型的推进为先导，实现这一困境的破解已经迫在眉睫。
（李江涛国家行政学院经济学教研部副研究员、经济学博士）
