与美国的村社对比，二者都没有严格意义上的市政府，没有常设的代议制。二者均是在社区领导下，由官员进行治理。二者都不时进行全体会议，会上全体居民齐聚一堂，选举城市官员，裁决重大事务。二者彼此相似，只不过一个仍“活”着，一个已“死”去。二者虽然命运迥异，但却的确源自同一起源。
中世纪的农村教区，由于远离封建制度，完全是自己来管理自己，它演变成了新英格兰的镇区，脱离领主，但仍被置于国家强权之下，它在法国就呈现出了下面的面貌——
从文献中可以看出，18世纪，教区官员的名称和数量因省而异，如果地方生活表现活跃，那么官员数量就增多，如果地方生活处于停滞状态，那么官员数量就剧减。
在18世纪大多数的教区，官员大致有两类，一类是征税员，一类则是理事。收税员遵从总督的直接指令征收捐税，而理事则在总督代理人的领导下，帮助后者处理政府的一切事务，特别是涉及自卫队、国家工程、以及法律执行时，理事就是总督代理人的首席代表。
正如我们前面所阐述的那样，领主已经被排除在政府的一切细务之外，他甚至不再履行监督和协助之责。过去，他或许会插手这些事务，以维护自己的力量和地位，但随着力量被一次次削弱，他已不屑于问政，而且，如若有人邀请他这么做，反而会刺伤他，激怒他。
领主不再执行统治权，但是他在教区的存在，他的种种特权，已经成为了一种妨碍力量，因为他们，教区难以建立一个有效的管理机构，以替代他的统治。这样的一个得天独厚、与众不同、特权在握的特殊人物，削弱并破坏着教区一切法规的权威性。
领主的这种破坏性存在，使得几乎所有的较富有而且有一定知识层次的居民纷纷逃离他，去往其他的城市，这点我还会详加阐述。如此一来，教区内剩下来的，就只有领主以及一群无知而粗鄙的农民。后者根本不可能领导并管理公共事务。杜尔阁对此的形容十分之形象——“教区只剩下了一片茅草屋，还有和茅草屋一样‘毛糙’的居民。”
在18世纪的行政公文里，到处都能看到大臣、总督、总督代理人、还有贵族对教区收税员和理事官员的抱怨，说他们无能、愚昧、迟钝。可是，竟然无人去探求个中原因。
直到大革命爆发前，法国农村教区的管理制度中，还可以看到明显的中世纪特有的民主之风。当要选举市政官员或者要讨论某些公共事务的时候，村里的钟声会敲响，召唤着农民们齐聚教堂门前，无论穷人还是富人，都在此有一席之地。在这样的会议上，没有真正意义上的磋商，也没有投票表决的环节，但人人都能畅快地表达自己的意见，还会有一位特地请来的公证人，他会听取不同的发言，记入会议纪要之中。
我们深入其中，就可以看到，自由的躯壳还在，但真正的自由灵魂却已经被抽离了。最专制的政府居然也可以戴上某些最显民主的面具，以至于压迫人还可以摆出一副温和无害的可笑样子。为什么这么说呢？
因为，教区的这种民主会议的确可以让人们充分表达其心愿，但是它本质上与城市政府一般无二，根本无权遵循自己的意志行事。只有在道尽“悉从尊愿”并求得总督批准之后，它才能召开会议，就好比只有在别人撬开它的嘴时，它才能真正发声。而且，即便会议达成了一致，它也不能自作主张，除非得到御前会议的许可，否则它不能进行出售、购买、租赁、申辩等任何行为。哪怕是想补一补被风刮坏的教堂屋顶，哪怕是修一修本堂神甫住所崩塌的残垣，都必须经由御前会议裁决。哪怕是离巴黎最远的农村教区，跟离巴黎最近的教区比起来，也没什么差别，他们都得服从这一制度。我甚至看到过一些教区恳求御前会议能够批准他们开支25里弗尔的权限。
没错，居民有权选举他们的官员，但这种选举是如何进行的呢？通常是由总督为这个小小的选举团指定候选人，而这个候选人往往都能全票通过选举。还有几次，居民自发举行选举，结果总督轻易就撤销了选举的结果，并亲自指派了收税员和理事，并无限期地中止一切新选举。这样的例子数不胜数。
不难想象这些社区的官员过的是什么样的日子。中央政府最低层的代理人，也就是总督代理，会逼得他们百依百顺，还时常处以罚金，甚至缉拿下狱都是常事。在其他地方或许奉行着公民不受专横压迫的制度，在这里就是一句笑言。1750年，曾有一位总督洋洋得意地说：“对那些私下抱怨的村社负责人，我就把他们送进监狱，然后让这些村社来承担骑警队骑兵巡逻的开销，这样一来，他们立刻就服服帖帖了。”因此，教区的官职不是荣誉，反而是厄运，人们避之唯恐不及。
不过，令人觉得悲哀的是，教区旧政府的这些残迹，对农民来说，却依然显得很珍贵。甚至到了今天，在一切公共自由当中，农民唯一能理解的，唯一感兴趣的，还是教区这所谓的自由。全国的政权都牢牢把控在了一个主子手中，人们都没觉察出不合理，可如若不能在村政府会议中畅所欲言，他们立刻就会觉得大为不满，这真让人哭笑不得。谁能想到最空洞的形式竟然还有如此重的分量和吸引力呢？
我所讲述的有关城市与教区的这些情况，几乎可以延伸到所有独立自主的、具有集体属性的团体之中。
在旧制度下，就像现在一样，法国没有一个城市、乡镇、村社、济贫院、修道院、学院能够按照自己的意愿处置各自的事务。当时就跟现在一样，政府将所有法国人置于严密的管理监督之下。不管蛮横这个词当时有没有造出来，至少它的确已经是活生生的现实了。
第四节 行政法院与官员保护制是旧制度的体制
在整个欧洲，没有哪个国家的普通法庭能比法国的普通法庭更独立于政府之外，但同时，也没有哪一个国家像法国这样，如此频繁地使用特别法庭。这本属矛盾的两方面在法国却结合得那么自然、那么紧密，不能不令人惊讶。
在法国，国王是难以左右法官命运的，不能将其撤职，不能调离，当然也不能擢升，总之就是，国王无法以威胁恐吓之，亦无法以利禄引诱之。于是，用不了多久，国王就会感觉到，法官的这种独立性，妨碍了他的行动。这种法国所特有的状况使得国王总是避免将那些直接或间接涉及王权的案件交给法庭受理，国王采取了另一种战术，他在普通法庭之外，另创一个国王专用的听命于他的法庭。在臣民眼中，这个特别法庭看起来跟法院差不多，但实际上，这个法庭是国王所掌控的法庭，它永远不会令国王感到威胁，感到害怕。
在其他的一些国家，譬如德国的某些地区，普通法庭从没有像法国当时的法庭一样，独立于政府之外，因此便不需要这样的防范措施，不存在这样的行政法院。国王有足够的权威能控制法官，所以无需再另起炉灶，委派专员。
如果我们细读君主制的最后那个世纪里国王所颁布的宣言与敕令，以及同时期御前会议发布的命令，就能看出，政府在实行某项措施之后，往往会留一招后手，它会附上这样一层意思——该措施所引起的争议或可能因此产生的一切诉讼，均提交总督与御前会议处理。这层意思用当时的公文来说，就是：“国王陛下命令，因执行此令及附属条令所引起一切争议一律提交总督或御前会议裁决。我们的法庭与法官不受理此类案件。”
在某些案件中，如果未能采取这一防范措施，御前会议依然有补救办法，那就是通过调案来进行干预，从普通法庭手中夺走所有涉及政府的案件，收归御前会议自行处理。在御前会议的登记册中，这一类调案命令到处可见。
渐渐地，这种例外演变成了一种众人心知肚明的普遍现象。虽然没有白纸黑字写进法律，但执法者心中已经有了这样的一把量尺——只要是涉及公共利益或者因政府法令所引起的诉讼，均不属于普通法庭的管辖范围，普通法庭一般只宣判涉及私人利益的案子。
从此，有关征税、车辆运输、公共治安、道路河流航运等等事务，统统归总督和御前会议来审理。总之就是，只有行政法院，才能受理涉及政府的所有诉讼案件。
总督颇费苦心，不断扩大这种特别司法权限。有一位官员关于“调案”的说法很值得一提，他说：“普通法官必须绝对服从既定法规，他们有义务镇压违法行为，但是，御前会议却永远可以出于实用目的去违反法规。”
奉行这一原则，总督或御前会议越加放得开，有些与政府没有明显牵连甚至明显毫无牵连的案子，他们也会拿过来亲自审理。
比方说，某位贵族与邻里起了矛盾，不服普通法院法官的判决，贵族就要求御前会议将此案进行调案。而当监察官被诘问此案时，他的答复是：“尽管这个案件涉及的只是私人权利问题，本应由普通法庭受理，但是当当国王陛下愿意时，他永远有权调案，无需给出任何说明。”
这样一来，所有的以某些暴利行为扰乱秩序的平民案件，就会通过调案落入到总督或者骑警队手中。大多数因粮价过高而不时爆发的骚乱案子也常被调案。总督为了方便审理，亲自选定了多个拥有大学学位的人，组成一个类似临时法庭的机构来审理这些刑事案件。我曾找到过一些这种临时法庭所判决的案件，有一些人被判服苦役，甚至是死刑。自17世纪以来，总督审理的刑事案件非常之多。
近代法学家认为，自大革命以来，行政法已经取得了极大的进步。他们说：“从前，司法权与行政权混淆在一起，而从大革命以后，它们被区隔开来，各归各位。”
要想真正理解这种进步，我们就不能忘记两点，其一，旧制度下，司法权不断超出其权力的自然范畴；其二，司法权从来未能全面履行它的职权。如果对这两点知其一不知其二，那么，我们就很容易形成片面的甚至错误的看法。
有时候，法庭获准制定政府规章，这很显然已经超出了法庭的职能范围；有时，法庭又被禁止审理那些本该由其审理的诉讼，这又等于是被剥夺了其本身的职能。我们的确已经将司法权剥离出了行政领域，过去的旧制度将司法与行政混在一起是及不妥当的，但是，同时，正如人们所看到的那样，政府不断强行介入司法的天然范畴，而司法只能听之任之。
权力的混乱带来的是高度的危险。法庭干预政府，会对案件有害，而政府干预法庭，则会使人堕落，使人兼具可怕的革命性和可悲的奴性。相形之下，政府干预法庭，其后果更具危险性。
在60年来法国永久确立的九部或是十部宪法中，有一个特别的条款规定：任何政府官员，在未经事先批准之下，不得由普通法庭起诉。这条是个相当精妙的发明。也正因此，人们在推翻这部宪法之时，却独独从废墟中将这一条款“捞”了上来，而后又费劲心机保护它免遭革命摧残。官员们将这一条款所授予的特权视为1789年大革命的“伟大成果”。
然而，他们似乎在某些地方搞错了。在君主制下的政府其实跟今天的政府一样，千方百计使自己的政府官员免于尴尬的处境，不让他们像普通公民那样，在法庭上认罪。这两个时代之间唯一实质性的差异在于：大革命之前，政府庇护政府官员靠的是不合法的专横手段；而大革命之后，政府可以借助宪法之中的这条特别条款合法地、堂而皇之地包庇触犯法律的官员。
如果旧制度的法庭想要起诉中央政权的任何一个官员，就必须面对御前会议所做的那一道规定：被告不在法官的受理范围之内，案件应转交御前会议指定的专员审理。正如当时行政法院的一位成员所分析的那样，被攻击的官员会让普通法庭的法官脑中形成偏见，进而危害到王权。这类调案不是偶然才发生一次的，而是几乎天天都有，从要员，到芝麻小官，只要与政府扯上了一丝一缕的关系，就可以放开胆，除开政府之外天不怕地不怕。
比如，公路桥梁工程局有个指挥徭役的监工被一个备受他虐待的农民控诉了，总工程师立刻致信总督说：“这个监工的确该受指责，但要考虑此案件的后续影响，不能任由此事态自行发展。在公路桥梁局看来，普通法庭不宜听取也不宜受理此诉状。因为此例一开，公众出于对官员的仇恨，势必会提出连续不断的诉讼，工程必将大受影响。”很快，御前会议就将此案宣布为调案。
还有一个案子，一个政府承包人拿了邻人的物资，总督竟然亲自为其向财政总监致信：“我简直无法想象，让一个政府承包人占到普通法庭上，任凭普通法庭宣判，这将给政府的利益带来多严重的危害。普通法庭的原则与政府的原则，一直就是不相容的。”
看一看这整整一个世纪之前写的几行文字，写下这几句话的政府官员多像我们这个时代的人啊！
第五节 在旧制度的框架上建立新制度，而不是推翻重来
现在，请允许我复述一下之前的主要内容：在王国中央拥有一个唯一实体统领全国政府；设置一位大臣来领导几乎全部的国家事务，在各省派遣一位官员领导一切大小事务；并且没有其它附属的行政机构。
或者我们可以这么说：整个王国只有两个体系：拥有国家授权的职能部门，和用来审理与政府有关案件的特别法庭。后者的主要功能往往是庇护所有政府官员。
