第一节定义和特点
一、定义
公文是公务文书的简称，有狭义和广义之分。
狭义的公文即法定公文，指国务院2000年8月24日颁发的《国家行政机关公文处理办法》规定的，国家行政机关在处理公务时使用的公文。《国家行政机关公文处理办法》关于公文的定义表述如下：行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
本教材所谓财经管理行政公文即指法定行政公文。
广义的公文是指国家行政机关、社会团体、企事业单位在处理公务活动中形成的各类文字材料。
二、特点
（一）突显政治
公文产生于阶级、国家出现之后，代表了统治阶级的根本利益，传达了统治阶级的权力意志，反映了统治阶级巩固国家政权的主导意向，具有鲜明的政治色彩。今天，国家行政机关、社会团体、企事业单位为处理公务活动而制作的公文，与国家的政治事务密切相关，维护的是最广大人民群众的根本利益，是传达党和国家的路线、方针、政策、法律、法规、法令，推进改革开放，建设社会主义市场经济体制的重要工具，仍然具有十分鲜明的政治性。
（二）体现权威
国家行政机关依法成立，是国家权力的执行机关，依法行政是其贯彻依法治国方略的基本要求。公文由法定作者制发，在法定的范围内发布，是依法行政和进行公务活动的重要工具，对人们的行为有着法定的约束力。公文的这一本质决定了其在国家行政机关的公务活动中享有法定的权威地位和作用。例如，一项“决定”对某个重要行动进行了安排，受文的下级机关就必须认真贯彻执行。一旦违反了，就要受到行政或者法律的惩处。
（三）注重实用
实用性是应用文书的最大特点，也是公文的一大特点。它指公文写作有着明确而直接的功利目的，在社会生活中有着特定的用途。从内容方面来看，公文是人们在公务活动中为了解决某个具体问题或处理某项具体工作而撰写的，同现实生活密切相关，是实际状况的真切反映。公文的其他特点都导源于它的实用性。所以，如果一篇公文不能满足实用的需要，不能直接作用于人的社会实践，那么即使写得条理清晰、文采飞扬、也只能算作一堆废纸、文字垃圾，没有任何价值。
（四）强调真实
公文的真实性以实用性为基础，指公文所写的内容必须真实、具体、确凿有据，从而有利于人们处理公务活动，解决实际工作当中面临的问题。公文不允许有丝毫的想象和虚构。谎报“军情”、伪造数字，势必贻误解决实际问题的时机，给工作带来损失。公文缺乏真实性不仅反映了作者的思想素养低下和文品不良，而且作者本人甚至相关领导还得承担一定的政治和法律责任。《国家行政机关公文处理办法》要求草拟公文必须做到“情况确实”，就是针对公文的真实性而言的。
（五）要求规范
公文的规范性主要包括：一是文种规范。不同的文种有不同的功能，行政机关在公务活动中传达党和国家的路线、方针、政策，发布行政法规和规章，实施行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况、交流经验，都有与之相适应的公文种类。二是格式规范。公文的格式是人们在长期使用过程中逐渐总结或约定的惯用程序，能使人们在传播信息、处理事务和解决问题中节约时间成本、提高工作效率。三是行文规范。公文的行文规范要求比别的应用文更严格，《国家行政机关公文处理办法》对此作了明确的规定，任何机关在行文时都必须严格执行。
（六）行文简洁
公文的简明性在内容上体现为强调“一文一事”，不允许一篇公文内容杂糅，罗列多种事情，纠缠不清；在结构上表现为格式相对固定，带有一定的程序化特点，直观而且可把握性比较强，表述有条有理，常常采用序数、分条列项、篇头撮要、段落安排中心句、小标题引领等方法；在语言上表现为言简意赅、直质朴实、语义单一，而又不失庄重、严谨，有时适当运用文言词语，进而增强公文的权威性和庄重效果。
（七）讲究时效
公文是为了解决当前工作中出现的实际问题而制作的。制发公文机关管辖范围内所出现的实际问题往往在一个特定的时期，公文只有针对性地适时提出解决问题的意见和办法，才能够在有限的时间内充分展示公文的实用功能，体现公文的实用价值，发挥公文推动现实工作的积极作用，完成公文的务实使命。如果公文的制发落后于解决实际问题的时机，那么，时过境迁，公文的制发就失去了根本意义。
（八）恪守程序
公文的制发需要履行法定的程序，从公文的草拟、形成到发布，都必须严格按照《国家行政机关公文处理办法》规定的制发公文的步骤来进行，只有履行了法定的程序，公文的制发才能够合法有效。例如，《国家行政机关公文处理办法》对公文的制发程序做了具体说明，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等八个步骤。
第二节种类和作用
一、种类
2000年8月24日，国务院颁布了《国家行政机关公文处理办法》，其
第二章“公文种类”按照公文的适用范围确定了共13类文种，即：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。这就是所谓国家行政机关、社会团体和企事业单位在处理公务活动中形成和使用的通用公文，自2001年1月1日起施行。
公文体现着国家的权力意志，表达着行政机关的主张，显现着公务行为的目的。因此，各级行政机关在拟制公文时，必须从实际需要出发，充分考虑本机关的职权范围、所处地位，以及行文关系、公文内容和发文目的，正确选用文种。《国家行政机关公文处理办法》第二十五条第三款规定：“公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定”，对此，各级行政机关，特别是草拟公文的人员应当认真贯彻执行。
二、作用
（一）规范制约
为了贯彻落实依法治国的战略，加强法制建设，保障我国经济社会的稳定与发展，党和国家制定了一系列的路线、方针、政策、法律、法规和法令。这些路线、方针、政策、法律、法规和法令都是依靠公文颁布的。因此，在有效期和实施范围之内，公文的内容对受文机关和个人的行为具有法律的规范和准绳作用，有着行政的强制约束力，受文机关及个人必须认真遵行，如有违反，视情节轻重，将分别受到批评教育、行政处罚或者法律制裁。
（二）公务指导
公文能够有效地传递公务活动所需的各种信息。国家行政机关经常通过制作、发布公文贯彻、实施党和国家的路线、方针、政策、法律、法规和法令。例如，本单位可以通过公文传达上级机关有关指令，指导下级机关开展工作，指示、部署与处理日常公务，表达对工作的意见和建议。所以说，公文是国家行政机关开展公务活动的行动纲领和主要依据，公文的正常制发与处理是保证国家政务渠道畅通无阻的有力手段。
（三）宣传教育
公文的宣传教育作用主要表现在知照和启示方面。例如，公告、通告、通报等内容直接表明行政机关或者领导对事物的褒贬态度，陈述对具体人和事的表扬或者批评意见，往往还要解释和说明为什么，目的在于以生动而确凿的事实教育干部群众，帮助人们提高思想认识，调动广大干部群众的工作积极性，保证党和国家的路线、方针和政策得到贯彻、落实。对受文机关和个人来说，承办公文的过程，同时也是接受公文的宣传教育的过程。
（四）联系沟通
公文在上下级机关之间、平级机关之间和不相隶属机关之间运转，联系工作、商洽公务、反映情况、交流信息、通知事项等，是纵向沟通上下级机关的重要途径，横向联络各相关机关的重要渠道。在这一作用下，人们才能够达到思想认识上和行动步调上的一致，提高工作效率，有力推动各项工作顺利进行。当今，在信息化社会和市场经济社会里，公文在联系沟通方面的作用显得越来越重要。
（五）依据凭证
公文具有现实价值和历史效用。公文的现实价值表现在，它是贯彻执行上级机关指示、完成上级机关交办任务、开展公务活动的客观依据；也是公文制发和承办机关对现实公务活动的客观记录。当公文进入立卷、归档阶段后，公文主要是具有历史效用，它可以被人们查阅，作为当年的公务活动资料印证有关历史事实。例如，人们写地方志、校史、公司史或者对以往公务活动进行调查研究，都可以通过查阅存档的公文从中发现有意义的材料。
第三节结构和格式
一、结构
公文结构有两个方面的含义：
一是针对文本而言，从表述静止状态的名词来看，公文结构是指公文内容的组织与构造外化的文体形式。
二是针对公文写作而言，从表述运动状态的动词来看，公文结构是指公文作者对公文内容的组织与安排。质言之，公文作者为了明确的行文目的，根据表现公文主旨的需要，对所选择的公文材料按照一定的逻辑思路进行组织与安排，确定内容的先后顺序和详略主次，使之成为前后关联、逻辑严谨、详略得当、疏密有致的有机整体。这就是公文结构的全部过程。
鉴于公文结构有两个方面的含义，为此，人们应该结合公文的言语环境，或者说上下文，具体而有区别地认识公文结构的确切含义。
二、格式
公文的格式主要是指公文构成要素的书面表现形式。中华人民共和国国家标准《国家行政机关公文格式》（GB/T 9704-1999）将组成公文的各个要素划分为三个部分，即眉首、主体、版记。
（一）眉首
公文的眉首部分又称为文头部分，主要标识公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等要素。
公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。
秘密等级是标识公文保密程度的一种标志。涉及国家秘密的公文应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定分别标明“绝密”、“机密”和“秘密”。“绝密”是最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害；“机密”是重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受严重的损害；“秘密”是一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害。
保密期限是对公文密级的时效加以规定的说明。公文制发机关可按照国家保密局的要求在密级程度后标注保密期限，在秘密等级和保密期限间用“★”隔开。
紧急程度是对公文送达时限的要求。公文按照紧急程度的不同，可分为紧急公文和普通公文。公文内容有时限要求，需要迅速传递办理的，称紧急公文。紧急文件又可分为“特急”和“急件”两种。
发文机关用红色标识，即人们通常所称的“红头”，又称公文版头。发文机关标识由发文机关全称或规范化简称和“文件”二字组成，例如：“福建省国家税务局文件”。联合行文时，主办机关名称排列在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排布。以下部门、机关和单位可以联合行文：一是同级政府、同级政府各部门可以联合行文；二是上级政府部门与下一级政府可以联合行文；三是政府与同级党委和军队机关可以联合行文；四是政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；五是政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。目前，发文机关标识普遍存在省略“文件”二字的情况。
发文字号简称文号，又称公文编号，是发文机关同一个年度公文排列的顺序号，由发文机关代字、年份、发文序号组成，如“×府发〔2011〕12号”，“×府发”指发文机关代字，“〔2011〕”指年份，“ 12号”指发文序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。
上报的公文需标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。
（二）主体
公文的主体部分又称为行文部分，主要标识公文标题、主送机关、正文、附件、成文日期、发文机关印章、附注等要素。
公文标题一般由制发公文机关名称、事由和公文种类组成，它们又称为公文标题的三要素。另外，通过介词结构“关于……的”将制发公文机关名称、事由和公文种类这三要素连接起来成为一个句子。例如：《国家税务总局关于加强货物运输业税收征收管理的通知》等等。公文标题中除了法规、规章或转发的规范化文件标题名称加书名号之外，一般不使用标点符号。转发上级机关的公文，不能引用上级机关公文的发文字号代替标题内容，如其标题过长，可以根据主要事由自拟标题。
主送机关指公文的主要受理机关，是负有公文处理责任的受文机关。上行文一般只写一个主送机关，如果还有其他机关需要掌握有关情况，必须同时报送几个主送机关的，可以用抄送形式。下行文有专发性的和普发性的两种。专发性的公文是专门向某一个机关下发的公文，这种公文的主送机关只能有一个；普发性的公文是指内容的涉及面较广，因而需向多个机关下发的公文，这种公文的主送机关不止一个。如果主送机关比较多，则一般用规范的统称，按重要性依次排列。主送机关名称后采用冒号。
公文正文标识在主送机关名称下一行， 在一份内容比较丰富的公文中，正文一般包括开头、主体、结尾三个部分。
附件是附在主件之后，对公文内容进行说明和补充的文字材料，主要包括随文转发、报送的文件，随文颁发的规章、制度，以及文件中的报表、统计数字、人员名单等等。附件名称后不用标点符号，如“附件：1．×××××”。附件是随文发送的材料，是公文的不可分割的有机组成部分。
公文的成文日期以机关负责人签发的日期为准。联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。经会议批准的公文以会议通过日期为准。法规性公文以通过或者批准日期为准。成文日期需要完整写出年、月、日，而且必须用汉字书写，其中“零”写作“○”。
公文生效标识即发文机关印章。
附注一般是对公文的发放范围、使用时需注意的事项加以说明，如“此件发至县团级”、“此件可见报”等，不是对公文的内容作解释或注释。对公文的注释或解释一般在公文正文中采取句内括号或句外括号的方式解决。
（三）版记
公文的版记部分又称为文尾部分，主要标识主题词、抄送机关、印发机关和印发时间等要素。
主题词是用规范的词或词组来标引公文的主要内容，是进行文献标引、存储、检索等工作的工具。一份公文的主题词一般为3至5个词，最多不超过6个词。每个主题词一般为2字，最多不超过4字。排列次序为：第一个词表示公文内容的类别；最后一个词表示公文的文种；中间的词用表示公文关键内容的类属词，提示公文最关键的内容。
抄送机关是指除了主送机关之外需要协办或者了解、掌握公文事项的其他机关。抄送机关按上级机关、平级机关、下级机关次序排列；机关之间一般按照党、人大、政府、政协、军队、法院、检察院、人民团体、民主党派等次序排列。
印发机关是指公文的印制主管部门。印发日期以公文付印的时间为准。
第四节文本和处理
一、文本
公文文本又称为公文稿本或者公文文稿。在公文写作过程中，有多种文字稿本产生，例如，草稿、草案、定稿、正本、副本、存本、暂行本、试行本等等。它们在内容储量、外观形式，特别是在效用方面有很大的不同。公文文本就是公文的各种文字稿本的统称。了解公文的各种文字稿本，有利于公文作者辨析公文的各种文字稿本的写作特点和要求，针对性地进行写作，充分发挥公文的功能和价值。
（一）草稿
公文的草稿是作者写作的未成熟的公文的原始稿件，是人们修改、讨论公文的基础。各种公文的草稿由于内容的重要程度不同，作者写作草稿的次数也不同。一般常规性往来的公文，由于内容相对比较简单，大多数只写一次草稿即可。而那些带有全局性的非常重要的公文，常常需要人们在一定的范围之内反复修改与讨论，才能够最后定稿。所以，公文的草稿按照修改与讨论的先后次序，可以分为：一稿，二稿，三稿，四稿等等；按照内容的性质，可以分为：修改稿，讨论稿，征求意见稿等等。
（二）草案
公文的草案是已经撰写成并且已经提交有关领导等待批准、通过、公布的或者业经公布试行的各种公文。公文的草案在不同情况下具有不同的性质。其主要体现在两个方面：一是提供讨论的性质。一些重要的公文，尤其是具有法规性质的公文，起草之后，印发给相关单位或者领导在较大范围之内进行修改与讨论。这种公文的草案属于草稿的一种，不具有实际执行的效用。二是一些重要的政策性很强的公文，起草之后，需要在一定范围内的实际工作当中试行一段时间，然后再根据试行的情况进行修改。这种公文的草案在试行期间，同正式公文一样，具有实际执行的效用。
（三）定稿
公文的定稿是公文的标准稿。它是对公文的草稿或者公文的草案经过修改与讨论通过，由行政机关主管领导签发的最后的完成稿。人们有时候也把公文的定稿称之为“原稿”、“底稿”，但是，一般来说，“原稿”、“底稿”，往往容易与原始的公文的草稿相互混淆，因此，还是统一称之为“定稿”为宜。公文的定稿作为公文的标准稿本，是人们印刷公文正本的标准的法定依据。任何人未经法定程序或授权，都不能对公文的定稿进行修改。
（四）正本
公文的正本是在公文的制发阶段，根据公文的定稿印刷或者缮写的供对外发出之用，并且具有法定的实际效用的公文文本。公文的正本根据国家质量技术监督局1999年12月27日批准发布，2000年1月1日起实施的中华人民共和国国家标准，即《国家行政机关公文格式》（GB/T 9704—1999）进行制作，具有一定的格式。例如：公文排版的规格是正文用3号仿宋体字，文中如有小标题可用3号小标宋体字或黑体字，一般每页排22行，每行排28个字。公文的正本是收文机关处理公文的依据。
(五)副本
公文的副本是公文正式签署本的复制本。它比较多地用于抄送有关单位或者送出供传阅、参考、备查之用。副本又称为抄件或者抄本。在实际工作当中，国家机关各级领导人常常会在下级机关上报的公文上作批示，秘书部门会将写有批示的公文翻印出复制本，然后将复制本发给有关部门作为办事和执行的依据，而不再另外行文。这种方法实际上是利用复制本传达领导的批示。副本在内容和格式上与正本一样，并且具有与正本同等的效用，收文机关可以将其作为执行的依据。公文翻印的规定和要求是：上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下级机关经负责人或者办公厅(室)、秘书科负责人批准，可以翻印。翻印时，应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。
（六）存本
公文的存本是发文机关在公文正本制作完毕之后，从中留存若干份，以便存档和考查的文本。公文的存本是公文正本的样本，与公文正本具有同等的法定效用。公文存本根据需要确定数量的多少，除了必须立卷归档的存本之外，其余都可以作为副本暂存备用。
(七)暂行本
公文的暂行本是指制发公文机关认为一时还来不及制定出周密完善的公文，但是，为了应急的需要，先发布一个暂时实行的公文。暂行本一般比较多地用于颁发法规性文件。公文的暂行本以“暂行”二字在公文的标题当中或者文种的前面写明。暂行本经过一段时间实践之后往往根据实际情况进行修订，例如《国家行政机关公文处理暂行办法》。暂行本是具有实际效用的正式公文。
（八）试行本
公文的试行本是指制发公文机关事先发布试行的一种文本。试行本主要用于颁发条例、办法、规章、制度等法规性文件，一般是制发公文机关认为文件内容尚不够成熟，需要通过在实践当中试行一段时间之后，认真总结经验教训，进行必要的修改所采用的一种办法。试行本也是具有实际效用的正式公文，在规定的时间和范围之内，应当认真贯彻执行。
二、处理
公文处理是指公文的行文、办理、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。
（一）行文
行文主要是指公文的运转过程。根据不同的标准，可以对行文类别作不同的划分。
一是行文关系。行文关系是各级行政机关、各个单位之间的组织关系和业务关系在公文运行中的体现。各行政机关和单位之间的相互关系，一般可分为同一系统内部上下级机关之间相互隶属关系，同一系统内部平级机关之间以及同一机关各部门之间的平行关系，不同系统机关、单位之间不相隶属关系。行文关系是根据行文单位各处的隶属关系和职权范围确定的。
二是行文方向。行文方向是行文关系的反映。一定的行文关系规定和约束了公文按照一定的方向运行，通称为行文方向。按照行文关系和行文方向的不同，可将公文分为上行文、平行文和下行文三种。 上行文是指下级机关向所属上级机关呈送的公文，主要有报告、请示等等。平行文是指向同级机关或不相隶属的机关送交的公文，主要有函等等。通知、会议纪要有时也可用作平行文。下行文是指上级机关向下级机关发送的公文，主要有命令（令）、决定、通报、通知、批复、意见等等。
三是行文方式。在具体行文中，根据组织关系和工作需要，可以采取逐级、多级、越级、直达、直接等不同的行文方式。
（二）办理
行政机关公文办理的目标是要实行规范化、制度化、科学化。行政机关公文处理要树立政治观念，实事求是，精简、准确，及时、高效，安全、保密。做好行政机关公文办理工作是依法行政和加强机关建设的重要保证。
发文办理是指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。发文办理是各级行政机关办公厅（室）工作的重要组成部分，是贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，具体实现领导和开展工作的重要方式之一。发文办理工作做得如何，直接影响行政机关的工作作风、效率和水平。
收文办理是指对收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等等。收文办理是公文处理工作的一项重要内容，也是行政机关文秘工作的重要组成部分。
（三）归档
公文办理完毕之后，应当根据《中华人民共和国档案法》及其有关规定，及时将公文定稿、正本和有关材料交本部门文秘人员整理（立卷）、归档，进行管理。公文归档是把一年之内的公文移交档案室集中保管，以保证行政公文的完整，便于查找利用。完成了归档工作，公文就正式转化为档案。
已实现办公自动化取消纸质公文运转的单位，应将机关领导人签发并加盖本单位印章的正式公文作为定稿归档。
归档文件的整理按照全国档案行业标准《归档文件整理规则》的规定执行。个人不得保存应当归档的公文。归档公文的保管期限分永久、长期、短期三种。永久保存就是无限期地保存下去，长期保存一般须保存16年至50年左右，短期保存一般15年以下。
思考与练习
一、名词解释
《国家行政机关公文处理办法》公文眉首正本
二、填空题
1. 狭义的公文即（）公文，指国务院2000年8月24日颁发的《国家行政机关公文处理办法》规定的，国家行政机关在处理公务时使用的公文。
2. 公文的主体部分又称为行文部分，主要标识有公文标题、（）、正文、附件、成文日期、发文机关印章、附注等要素。
三、判断与改错题
1. 公文的文种应当根据行文时间、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。
2. 发文办理是指以本机关名义接受公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。
四、简答题
1. 针对文本而言，从表述静止状态的名词来看，公文结构主要是指什么？
2. 按照行文关系和行文方向的不同，可以将公文分为哪些种类？
五、论述题
请谈谈你对公文的实效性的认识。
