第24章 对农村税费改革的几点建议之乡镇管理

我国作为传统的农业大国，农村、农业、农民始终承担着推动国民经济向前发展的原动力作用，新中国成立以后的计划经济年代，农村、农业、农民以其极大的热情和极其原始的耕种方式，一点一滴地为这个泱泱大国硕大的经济身躯注入养份和血液。

农村、农业、农民问题已成为我国目前亟待解决的重大问题。近年来，党和国家高度重视和关心“三农”问题，不断采取积极措施，努力寻求不同途径解决好“三农”问题，如农村税费改革，加大农业投入，积极支持产业结构调整，实行粮食保护价收购等，但“三农”问题，是一项极其复杂的深层次的问题。它不仅涉及9亿多农民人口及国家支柱产业，还涉及社会其他产业及各个社会层面，怎样研究解决好“三农”问题，是当前值得全社会各方面十分关注和探讨的重大课题。笔者仅就农村税费改革问题谈几点敷浅的建议。

一、减官、减冗、减负担

根据《乡镇财政》资料统计，2001年全国共有乡镇41344个，由乡镇财政供养人员达1225万人，平均每乡镇需供养296人。全国乡村两级净负债3259亿元。其中，乡镇债务1776亿元。村组债务1483亿元。造成这一现象根本原因，是乡镇机构庞大，人员过多，这是目前导致农民负担过重的根本原因所在。因此，乡镇机构班子有必要实行精兵简政，这样从根本上减轻农民负担。

一是减官。乡镇一级政府，科级岗位，其权属已大有超出其范围之势，设有正、副书记、正、副乡镇长、正、副人大主席等领导干部十五、六个，正、副级干部有几十近百人，群众说这是共产党的特色，干部能上不能下。乡镇领导干部多，肯定其兵也多，群众又说光靠吃饭，就把乡镇吃空，吃出负债来。此状况不能任其发展。笔者认为要减负首先应从乡镇领导减起，重新让乡镇领导的职权回到过去公社化时期的管理范围之内。乡镇无论大小限设领导干部一正三副，即设党委书记、乡镇长、人大主席三位一体的正科级职位一个；设党委副书记、纪检书记、副乡镇长三合一职位的副科级职位一个；设专职副乡镇长职位二个。使乡镇实行大事独揽，小权分散的管理办法，有效控制职权范围。

二是减冗。乡镇领导干部定位后，就须精减乡镇的其他干部，其岗位设置应根据乡镇管理范围不同，另设7个左右的党委委员职位，分别协助乡镇的分管领导管理好武装、公检法司、财贸、农业、国土、工业、教育卫生、妇女及其他工作。对乡镇冗员要彻底分流精简，乡镇不再负责工资、福利及其他事业性开支。对乡镇的七站八所应视其情况，采取放开性经营化管理，实行自负盈亏，完全与乡镇脱钩，彻底打破铁饭碗，取消大锅饭，以减轻乡镇负担。减冗事关全国的大事，中央应着力抓紧抓好，要不讲情面，更不能以所谓基础组织不稳定而给乡镇政府留下较大的麻烦，应忍一时之痛而图农村社会的长期稳定。只有这样才是从根本上消除乡镇负债，转变乡镇作风之最佳形式。

三是减负。这里的减负是指减少乡镇行政性开支，特别是招待费、住宿费、其他非必要性开支。招待费不是小问题，在湘北就有少数乡镇年招待费达二百三、四十万元，几乎相当于当年乡镇的负债额度。这是形成乡镇负债的弊端之一。对此，笔者建议：一是不管哪级干部到乡镇调研、办公、检查指导，乡镇不设酒席招待，恢复机关食堂吃工作餐的办法，减少招待费开支；二是乡镇不准请客住宾馆、酒店，更不能请客进歌舞厅、按摩等高档性娱乐活动。乡镇原则上不得报销餐馆、住宿等发票，如特殊原因给予报销发票的，应规定由被招待人员亲自签写本人单位、公务内容及本人姓名等，以此来达到减负的目的。

二、乡镇财政的建与撤

乡镇是我国人民政府最基层组织。从1984年后全国完成了乡镇一级财政的建置，乡镇收入明显增长，1993年全国乡镇财政收入达647.85亿元，同时，乡镇机构规模逐渐扩大，支出成倍增加。特别是1994年国家实行分税制以后，乡镇收入呈下降趋势，当年全国乡镇财政收入仅496.5亿元，预算支出567.7亿元，收已不敷支出。具体表现在：资办乡镇企业，为企业提供资金担保；大搞形象工程，兴建楼堂馆所；购置高档小汽车，添置通讯设备、支付通讯费；大吃大喝，大搞娱乐消费，送礼购物；滥发奖金、补贴、福利等。为维持这些支出，乡镇只得向农民乱收费或者举债欠贷，结果即加重了农民负担，又导致全国乡镇性负债达3259亿元。这反映出我们很多的乡镇干部即不熟悉财政业务，更不懂得经营管理，只具备见事要办、见钱就花的行为。同时，乡镇财政作为政府的职能机关，也没有起到参谋作用。这一状况必须得以控制和改进。具体地说只有改革乡镇财政，能有效地控制不形成新的负债，偿还旧的债务。就乡镇财政体制改革，笔者认为有二种办法可行：

一是取消乡镇一级财政，恢复公社化的管理模式，收入全额上交，支出实行报帐制管理，对大型开支需申报主管财贸的县级领导审批下拨，不搞赤字预算，减少不必要开支。对工作人员工资按县编办核定编制发放，超编不补。

二是实行在县乡财政体制不变的情况下，乡镇仍保留一级财政，设所长、总会计、机关会计和出纳4人。实行县级总财政制度，将各乡镇的财政总会计在编制、工资不变的情况下，由县级集中管理，财政所公章交集中核算的负责人保管，乡镇财政体制集中核算，收支结余由乡镇支配使用，一般用于乡村公益性事业和弥补财政债务。支付仍实行报帐制管理，对乡镇人员工资仍按编办核定规定执行，超编不补。凡大型开支仍需由县主管领导审核下拨。这种形式最符合乡镇的要求，亦能提高乡镇增收的积极性。

除此之外，乡镇的财政所公章、机关财务章、机关总务章要新刻制，新的公章必须刻有“担保无效）”字样，严禁乡镇为企业、村组和个人进行财务担保，确保乡镇财务的稳定发展。

（致信财政部建议）