第20章 我国社会政策的演进(3)

2002年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先，兼顾公平”的涵义，使用了“初次分配效率优先，再次分配注重公平”的提法。2003年10月召开的中共十六届三中全会首次提出了“科学发展观”这一新理念，虽然仍然沿用“效率优先，兼顾公平”的提法，但其分量已被“以人为本”的“科学发展观”大大冲淡。2004年9月，中共十六届四中全会没有出现“效率优先，兼顾公平”的提法，而是提出了构建“和谐社会”的新理念。2005年底，中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》又进了一步，提出未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。2006年10月，中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要大力发展社会事业，完善社会管理，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展，标志着中国社会政策时代的来临。2007年10月，“十七大”报告指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”，这是对重建中的我国社会政策体系的一次较为全面的论述。

指导思想开始调整以后，中央领导集体已经或正在采取一系列重大举措，切实解决生态环境恶化、地区发展失衡、农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收缓慢、城乡差距拉大、工人下岗失业、克扣拖欠工资、国有资产流失、职工权益受损、贫富过于悬殊、矿难事故频发、疾病疫情不断、医疗保障缺失、教育费用高昂、房价上涨过快等问题。从盲目追求GDP增长到“以人为本”、“共同富裕”、“构建社会主义和谐社会”是个历史性的跨越。

随着国家在社会政策领域角色的强化，新世纪我国社会政策出现了一些令人鼓舞的变化：

1.教育政策。2003年之后，中央政府开始关注教育不公平问题，制定了新的政策措施促进城乡和地区间的教育公平，更多的教育资源被投入到农村教育。至2008年，全国城乡普遍实行免费义务教育，1986年确立的义务教育制度终于在22年后首次在全国范围内普遍实行。同时，为了解决农民工子女上学难问题，2003年9月，国务院要求流入地政府负责解决进城务工农民工子女的义务教育问题，并且要求流入地政府财政部门对接收农民工子女较多的学校给予补助，对以接收农民工子女为主的民办学校提供财政扶持。

2.医疗政策。自2003年“非典”疫情爆发后，我国政府开始加强公共卫生体系的建设，从旧的农村合作医疗制度向新型农村合作医疗制度转变，这标志着政府主动地把财政力量投放到迫切的民生问题——健康问题的解决上，扭转了合作医疗只依靠个人缴费和乏力的村级集体的困局，意味着政府不再拘泥于以社会保险为主的制度框架，增强了在民生问题上的国家责任。这虽然在一定程度上是迫于“看病难、看病贵”等凸显的社会问题的压力，但毕竟表明了福利提供思路的转变。2005年，我国基本建成覆盖省市县三级的疾病预防控制体系。2007年，我国启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险，开始建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。2008年，新型农村合作医疗制度在全国全面推行，农村三级卫生服务网络建设和城市社区医疗卫生服务体系得到进一步健全。2009年4月，国务院相继公布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》，新医改方案的一个最显著的特点就是突出了政府在医疗卫生领域的责任，强调了基本医疗卫生的公益性。全民医保制度目标得到确立。

3.就业政策。自90年代中期开始大规模国有企业改革以来，促进下岗失业工人的再就业一直是我国的重要就业政策。新世纪以来，我国政府加大对就业再就业的政策支持和资金投入，多渠道开发就业岗位，展开多种措施帮扶“零就业家庭”和就业困难人员。为了保障劳动者合法权益，我国在2007年通过了《劳动合同法》，同时还制定和颁布了《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》。从2003年起，农民工权益的保护开始成为劳动政策的重要内容。2006年1月18日，国务院常务会议审议并原则通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，重申农民工是我国产业工人的一部分，保证逐步取消对农民工的不公正待遇，并要求建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。

4.社会保障政策。自90年代末开始，社会救助政策开始得到重视，最低生活保障制度成为我国最重要的社会救助政策。2004年，国有企业下岗工人基本生活保障向失业保险并轨。最主要的社会政策，特别是农村社会政策的目标，开始逐渐拓展，从缓解贫困为主，向缓解贫困和收入保障并重转变。2007年，国务院颁发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求年内在全国建立农村最低生活保障。最低生活保障制度从城市全面推广到农村，标志着开始打破长期以来延续下来的社会保障制度重城轻乡，社会保险只在城镇内部扩大覆盖面的不平等格局，意味着开始消除在社会福利提供方面对广大农民的歧视。2008年，扩大农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险，推出外来人员综合保险；农民工开始被纳入社会政策体系，逐步成为社会政策的受益者。加快省级统筹步伐，制定全国统一的社会保险关系转续办法。这有利于打破长期以来存在的城乡分割、职业分割、地域分割的碎片化社会政策体系。特别是沿海发达地区正在全力推动打破城乡隔阂、职业分割的社会保障制度，努力建构城乡一体的社会政策体系，出现了具有地域公民身份特色的福利地方化。我国的社会保障制度覆盖了越来越多的困难群体，城市最低生活保障制度惠及的人口大幅度增长。随着对困难群体人身权和生存权的关注，包括对流浪乞讨者、进城务工农民、危重病患者、城市退休人员及失业人员等群体的更加人道的政策已经出台或者正在制定之中。

2003年，从对城市流浪乞讨人员的收容遣送政策到救助管理政策的转变，标志着把社会政策的理念转移到以人为本的基础上来，像流浪乞讨人员这样的社会底层群众，都能够由收容对象变成救助对象，而救助本质上是一种社会服务，把公共管理寓于社会服务之中，人的尊严得到了肯定。虽然就起因来说仍属对特殊事件的被动应对，但就实质来说，这是社会政策从被动地应付矛盾向着主动地建立解决矛盾的新机制的重大转变（王绍光，2008）。

以往政府的所有社会政策，其覆盖施行面基本上局限在户口登记的范围，包括社会救助、就业与培训、教育、医疗、公共卫生、计划生育、住房保障，以及对妇女儿童的保护，对老年人的优惠和权益保护等政策，基本上也都是针对本地人制定的。进入新世纪以来，社会政策的覆盖面不断扩展，社会政策和公共服务的覆盖面已经逐步扩展到合法“常住人口”，而不仅是“户籍人口”。这是我国社会政策适应市场化发展的一个重要突破。户籍与身份相联系已经不能反映和体现当今实际的社会与经济关系。城乡之间、地区之间的流动增加，外来经商和务工人员为城市贡献了大量的税收和经济收入，他们长期在城市工作、生活、学习，实际上已经成为城市的一员。社会政策的服务面从户籍人口向常住人口拓展，体现了对公民权利的尊重，是实事求是地面对市民之间经济与社会关系的科学管理方向，将有利于经济的可持续发展和社会进步。

5.住房政策。为了解决低收入阶层的住房困难，2004年以来，中央政府开始重视保障型住房的供应，强调要建立健全廉租房制度和住房租赁制度。2007年8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，指出解决低收入家庭住房困难是“政府公共服务的重要职责”，明确规定解决低收入家庭住房问题由省级政府担负总责，并对解决廉租住房面临的各种困难与问题，如资金来源问题，做出明确的规定。2008年，《政府工作报告》要求建立住房保障体系，加大廉租房、经济适用房建设的力度，以解决中、低收入家庭的住房问题。

可以看出，尽管目前我国的社会政策还不甚完善、不系统，甚至还存在许多空白之处，社会福利水平还相对较低，但是，社会政策以前所未有的数量和速度出台也是不争的事实。这就是说，我国在向社会政策时代迈进。