——在上海市第十二届人大五次会议上的建议案
近年来 ，在 “科教兴市 ”政策的推动下 ，我市民办高等教育得到了快速发展。据统计 ，截至 2003年 9月 ，全市具有独立颁发学历文凭资格的民办高校 14所 ，这些学校共有在校生3. 9万余人 ，分别占当年上海市普通高校总数 56所和在校生总数 37万多人的 25%和 10%强 ；这些学校总投资估计已达到 30亿元左右 ，占地面积累计达 5000余亩 ，建筑总面积超过 100万平方米 ，已成为我市高等教育体系的重要组成部分。民办高校的兴起 ，有力缓解了政府财政对教育投入的不足 ，扩大了高等教育的有效供给 ，同时也满足了社会对教育的多样化需求 ，为我市提前实现高等教育大众化作出了积极贡献。
然而 ，我市民办高校在发展中 ，自身也存在着不少问题 ，其中一个比较突出的问题 ，就是办学主体产权界定不清 ，民办高校法人财产权没有真正落实到位 ，这给民办高校的持续健康发展留下了不少隐患。
据了解 ，我市现有民办高等教育机构从投入角度看 ，大致可分为三种类型 ：（ 1 ）由社会捐资所建 ；（ 2 ）由办学者个人集资兴建 ；（ 3 ）由民营企业投资举办。这三类民办高校尤其是后两类 ，有一个共同特点 ，即学校自身的自有资本金 （注册资金 ）都很少 ， 2000年上海市规定民办高校最低注册资金仅为 500万元 （现在也只有 3000万元 ），民办高校大部分校产在会计处理上 ，都是作为投资者母公司的资产来对待的。在实际运行中 ，不少民办高校的财务账册由其主办单位 ———投资者母公司统一管理 ，学校财务实行收支两条线运作 ，同时以租赁方式向投资者的母公司交付资产使用费。这样一种财务管理模式 ，至少存在两大方面问题 ，一是学校注册资金过少 ，一旦发生财务纠纷 （如破产清算 ），债权方以及与学校利益相关者的权益 ，就很难得到切实保障 ；二是财务不受学校法人自身直接控制 ，也容易发生操作不透明、转移利润、挪用资金乃至抽逃资本等问题。
据调查分析 ，造成这种状况的主要原因有四方面 ：
1.现有法规对民办学校的财产归属问题规定不明确 ，出于资产安全考虑 ，投资者往往不愿将全部资产登记在学校的账册上。
2.不同的财务制度和会计处理办法 ，使得举办者更愿意将资产登记在母公司头上。由于现有民办高校与公办高校一样 ，执行的是相同的高等学校财务会计制度 ，土地和固定资产等均不计提折旧 ，这对举办者收回投资和准确核算办学成本都是不利的。
3.我市现行的民办高校审批办法 ，也导致了公司资产与学校资产的分离。教育行政部门在审批民办高校时所掌握的一条原则是 ，举办者必须首先具有校产 （如土地和校舍 ），而对于新举办者尤其是自然人而言 ，要获得土地 ，就势必先申报一家公司 ，然后以公司的名义再征地。这样从一开始 ，民办高校的法人财产权就被虚置了。
4.管理体制的阻隔和政策的不统一 ，导致民办高校的法人财产权很难落实。民办高校目前被定性为 “民办非企业单位 ”，实行教育行政部门管辖、民政部门登记制度 ，其既不同于一般的企业单位 （如不提折旧 ），也不同于普通公办高校 （建设用地由国家无偿划拨 ，同时享有人头费补贴）。按照现行政策 ，举办者的资产 （如土地 ）要完全转移或过渡到民办学校法人头上 ，中间要办理很多繁杂的手续 ，补交数额不菲的各种规费 （如 30% —60 %不等的累进土地增值税、1. 5% —3%的财产契税等）。因此 ，多数民办高校举办者更愿意安于现状 ，而不愿办理财产转移登记。
鉴于上述情况 ，我认为 ，为促进我市民办高校持续健康稳定发展 ，当前迫切需要在以下几方面采取措施 ：
首先 ，从思想观念上重视民办高校的产权问题 ，认真研究解决民办高校发展中所遇到的突出问题。本人在调研中感觉到 ，一些部门对我市民办高校发展中存在的突出问题 ，重视不够 ，研究也不多 ，普遍缺乏有效的对策 ，多少带有一种 “坐等上头政策 ”的思想。事实上 ，各地情况千差万别 ，国家的任何一项政策措施不可能全面顾及方方面面的情况。因此 ，有关部门应采取更加积极主动的态度 ，深入做好调研工作 ，尤其是要重视从产权和投资体制角度研究民办高校的问题 ，将我市民办高校在实际运行中所碰到的具体困难与问题 ，进行总结和归纳 ，提出相应的对策措施 ，并大力向国家有关部门呼吁和反映 ，从而使相关行政法规的制定更加切合实际 ，更有针对性和可操作性。
其次 ，进一步明确政策 ，打消民办教育投资者的疑虑。尽管《民办教育促进法》从 2003年 9月 1日起正式实施 ，民办高校的合法权益有了法律保障 ，办学自主权也更大了 ，但有关民办学校增量资产的归属和合理回报的额度等问题 ，却至今没有定论。在这种情况下 ，民办高校的举办者心里是有疑虑的。这个问题解决不好 ，将直接影响到民办教育举办者的投资积极性。这个问题解决好了 ，民办高校的内部财务管理问题也就迎刃而解了。为此 ，建议市人大抓紧研究并及早推出我市有关《民办教育促进法》的实施办法或意见 ，针对我市民办教育投资主体的不同情况 ，就民办高校的资产产权归属问题 ，给出一个明确的说法。
再次 ，试行 “零 ”成本资产转换 ，逐步落实民办高校法人财产权。建议由市政府法制办牵头 ，会同财政、审计、税务、民政、工商和教育行政主管部门 ，对民办高校的产权问题进行专题研究 ，对各类投资主体及其资产情况进行明确界定 ，凡是涉及民办高校资产转移的 （由公司资产过户到学校资产 ），建议应予以免除一切规费 ，同时简化相应的手续 ，以鼓励举办者办理资产变更登记 ，落实民办高校的法人财产权。
最后 ，深入贯彻《民办教育促进法》精神 ，尽快给予民办高校同等 “国民待遇”。《民办教育促进法》第三条规定 ：“民办教育事业属于公益事业 ，是社会主义教育事业的组成部分。”第五条规定 ：“民办高校与公办高校具有同等的法律地位 ，国家保障民办高校的办学自主权。国家保障民办高校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。”因此 ，政府有关部门应深入学习贯彻《民办教育促进法》精神 ，全面落实民办高校的各项办学自主权 ，在税收减免、地价优惠以及贷款贴息等方面 ，均应给予民办高校与公办高校同等的政策待遇 ，只有这样 ，才能创造一个更加公平的外部环境 ，促进我市民办高等教育更好更快地发展。
附 ：有关规费计征办法
一、土地增值税
1.增值额未超过扣除项目金额的 50%的部分 ，税率为 30% ；
2.增值额超过扣除项目金额的 50%的部分 ，未超过扣除项目金额的 100%的部分 ，税率为 40% ；3.
增值额超过扣除项目金额的 100%的部分 ，未超过扣除项目金额的 200%的部分 ，税率为 50% ；4.增值额超过扣除项目金额的 200%的部分 ，税率为 60%。二、财产契税
1.土地办证契税税率为 3% ；
2.房屋过户契税税率为1. 5%。
（ 2007年 1月 ）
