民族法制建设是我国社会主义法制建设一个极具特色的部分，是民族工作的重要内容，是贯彻党和国家有关民族工作大政方针的重要保障。改革开放30多年来，党和国家重视和加强民族法制建设，我国的民族法制建设取得了令人瞩目的成就。随着社会主义市场经济体制的建立和中国特色社会主义法律体系的形成，民族自治地方加快法制建设步伐，对促进民族自治地方经济社会发展，巩固和发展社会主义民族关系，推动民族团结进步事业，起着越来越重要的作用。
第一节宁夏地方立法的实践
一、宁夏地方立法取得了可喜成绩
宁夏地方立法始于1958年自治区成立后。1958年10月在自治区第一届人民代表大会上制定的《宁夏回族自治区人民代表大会和人民委员会组织条例》，揭开了宁夏民族立法的新篇章。这是宁夏回族自治区成立以来制定的第一部单行条例。党的十一届三中全会以来，特别是1980年自治区人大常委会成立以来，根据《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》赋予的立法权，结合宁夏的实际，制定了一系列地方性法规。1980年自治区四届人大三次会议至2010年底自治区十届人大五次会议期间，自治区人大常委会共制定地方性法规169件，对87件地方性法规进行了修订，修改，废止了9件不适应形势发展需要的地方性法规。此外，依法对67件银川市人大常委会制定或修订的地方性法规进行了审查和批准。①1958年至2007年，自治区人民政府制定行政规章716件。这些地方性法规和规章的内容涉及自治区的政治、经济、教育、科学、文化、卫生和社会生活的各个方面，并从自治区的实际出发，紧密结合改革、开放、发展和稳定的重大决策，进一步补充了国家法律和行政法规，丰富和完善了地方性法规，保障和促进了自治区经济社会各项事业的健康发展。为自治区的民主法制建设和社会主义现代化建设发挥了重要作用。
1.始终坚持以经济建设为中心，把立法的着眼点和立足点放到经济建设上来。一是根据中央关于解决“三农”问题的方针政策，重视加强农业基础地位的立法。农业是宁夏的优势，为了促进宁夏农业和农村经济的发展，自治区先后制定了土地管理条例、基本农田保护条例、实施《渔业法》办法、实施《水土保持法》办法、农村集体资产管理条例、农村经济审计条例等法规，从而加强了农业基础地位，为农业和农村经济的发展，减轻农民负担，维护广大农民群众利益，起到了保障和促进作用。二是加强市场经济体制的立法。自治区先后制定了维护市场经济主体、市场经济秩序、宏观调控和完善社会保障方面的立法。如制定的乡镇企业条例、个体工商户条例、商品交易市场管理条例、技术市场管理条例、经济合同管理条例、保护消费者合法权益条例等法规，有力地促进了自治区社会主义市场经济体制的建立和健康发展。三是围绕“两型社会建设”，高度重视生态环境资源保护治理方面的立法。先后制定了矿产资源保护条例、草原管理条例、自治区湿地保护条例、禁牧封育条例、防沙治沙条例、实施《中华人民共和国水土保护法》办法、天然林区保护办法、电力设施保护条例、节约能源条例等法规。如草原管理条例实施后，制止了滥挖甘草、滥垦滥牧等毁坏草原的现象，有效地保护了禁牧休牧、封育草原和退耕还牧还草工程的建设成果，草原植被得到了有效保护和恢复。四是适应构建和谐社会的需要，加强社会事业方面的立法。如制定的义务教育条例、科学技术进步条例、科学技术普及条例、文化市场管理条例、体育条例、劳动保障监察条例、老年人权益保障条例、预防未成年人犯罪条例、自治区奖励和保护维护社会治安见义勇为条例等，为发展教育、科技、文化，改善民生，完善社会管理、化解社会矛盾、维护公平正义发挥了重要作用。五是加强人民代表大会制度建设方面的立法。自治区人大常委会高度重视自身制度建设，在不断总结人大工作的基础上，积极制定地方性法规，规范地方立法、监督、人大代表联系、人事任免和人大机关制度建设工作，为人大和常委会的工作更加程序化、规范化、科学化提供了保障。1982年以来，陆续制定了人民代表联系办法、人事任免工作条例、制定和批准地方性法规程序的规定、乡镇人民代表大会工作条例、人民代表大会议事规则、人大常委会议事规则等。1997年根据新颁布的地方组织法，又对代表大会和常委会议事规则进行了修改，使之更加完善。
2.根据宁夏实际情况，对法律和行政法规作出变通规定。一是行使国家法律赋予的立法自治权，根据宁夏的实际情况，对相关国家法律的个别条款进行变通和补充，保障少数民族的平等权利和自治权利。如《宁夏回族自治区执行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》，根据宁夏回族婚姻方面的实际情况和特点，对回族男女青年的法定婚龄、三代内旁系血亲禁止结婚、回族和其他民族通婚、禁止用宗教仪式代替法定的结婚登记和寡妇再嫁等方面，都考虑了回族和其他少数民族在婚姻家庭方面的特殊情况，作了变通和补充。《宁夏回族自治区计划生育条例》，根据党和国家的计划生育政策以及自治区内各少数民族的实际情况，适当放宽了对少数民族计划生育政策，并对城乡、山川和不同民族的计划生育分别做了规定，既照顾了民族特点，又有利于国家计划生育政策的贯彻实施。国家颁布了《人口与计划生育法》后，自治区八届人大常委会继1999年、2000年对计划生育条例修改后，又于2002年11月7日进行了第三次修改，并更名为《宁夏回族自治区人口与计划生育条例》。《宁夏回族自治区实施〈选举法〉细则》规定：“回族人口数占境内总人口数不足百分之五十的，回族代表名额数在代表总数中所占的比例可以适当高于回族人口数在境内总人口数中所占的比例”。这些法规的制定和实施，充分体现了民族自治地方在立法方面所享有的自治权。二是根据宁夏的实际情况制定单项民族法规。如根据宁夏山川民族地区教育发展不平衡的情况，制定了《宁夏回族自治区民族教育条例》，采取特殊措施，促进民族教育的发展。如条例规定各级政府应加大资金投入力度，发展民族地区教育；针对南部山区回族女童入学率低的情况，应加强师资培训，特别要注意培养女教师和女校长；发展民族教育必须坚持教育与宗教相分离的原则，任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动；采取有效措施，发展高等民族预科教育；在经济困难、居住分散的回族地区，设立以寄宿制为主和助学金为主的公办回民中学和小学等，用法规保障民族教育的发展。为了尊重回族等少数民族的清真饮食习惯，加强对清真食品的管理，自治区人大常委会在自治区人民政府颁布实行的《清真食品管理规定》的基础上制定了《宁夏回族自治区清真食品管理条例》等。
3.不断探索创新，地方立法成效显著。十届人大常委会在地方立法中，坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，以发展为要、民生为本、质量为重、注重管用，走精细化立法之路，不照抄不照搬，不片面追求“大而全”。积极开展自主性立法，制定了一些在全国具有首创性的地方性法规，如制定的刑事被害人救助条例、自治区慈善事业促进条例、“鼓励发展社会慈善企业”的规定、民族教育条例和岩画保护条例等。
坚持不断总结经验，创新立法工作机制，推进科学立法、民主立法。组织开展立法后的评估工作，委托社会组织起草法规草案文本，举行立法听证会等，提高了法规质量。
2008年以来，常委会制定、修改地方性法规和法规性决定48件，废止清理8件。审查批准银川市法规28件。法规内容涉及政治、经济、文化、民生和生态建设等各个方面，对促进宁夏改革开放和现代化建设的健康发展，发挥了重要作用。
二、宁夏地方立法的主要经验
宁夏回族自治区人大常委会成立后，根据改革开放和社会主义现代化建设的需要，积极开展地方立法工作，取得了很大成绩，也积累了一定经验。
1.坚持党的领导，坚持正确的立法指导思想，保障地方立法健康发展
自治区在地方立法中，始终坚持党的领导，以《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》为依据，坚持邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，严格遵循立法的基本原则，不断提高立法质量，为改革开放、经济建设和社会发展提供保障。正确处理好国家法制的统一性和民族地方特殊性的关系；处理好国家和民族地方的关系，强化全局观念，力戒地方保护主义和部门利益倾向，从而保证了地方立法工作的健康发展。地方立法中，自治区人大的五年立法规划和年度立法计划都报自治区党委批准，取得党委的领导和支持。
2.坚持从实际出发，突出地方民族特色，促进政治稳定和社会进步
宁夏在地方立法中，坚持从实际出发，贯彻落实《民族区域自治法》，落实党的民族宗教政策，突出地方特色和民族特色，促进自治区经济社会发展。回族有传统的清真饮食习惯，自治区党委和政府历来重视尊重和保障少数民族的风俗习惯。1986年8月28日自治区五届人大常委会第19次会议通过的《城乡集市贸易食品卫生管理规定》，要求“工商行政管理部门要根据食品分类和少数民族生活习惯，对食品经营摊点划行划市，分段设摊，合理布局，保持环境清洁”。自治区六届人大常委会第24次会议于1995年4月25日批准了《银川市清真食品管理规定》。这是一部全面保障清真食品从生产、加工、储存到经销环节都尊重回族生活习惯的地方性法规。此后，自治区人民政府于1995年12月25日发布了《宁夏回族自治区清真食品管理暂行规定》。在不断总结经验的基础上，根据自治区人民政府的提议，2002年11月7日，自治区八届人大常委会第29次会议，将自治区政府规章上升为地方性法规，制定了《宁夏回族自治区清真食品管理条例》。法规中规定了处罚条款，对违法者将分别予以行政处罚和追究刑事责任的规定，对推动民族经济的发展，加强民族团结，创造了良好的法制环境。针对自治区民族教育滞后、山川教育发展不平衡的实际，贯彻落实《民族区域自治法》关于发展民族教育的条款，自治区八届人大常委会第21次会议于2001年9月7日通过了《宁夏回族自治区民族教育条例》。法规坚持教育方针与民族政策相结合；坚持教育与宗教相分离；坚持优先发展、重点扶持，采取特殊措施，加快培养少数民族人才等内容，有较强的可操作性。对加快民族教育的发展起到了积极推动作用。
3.创新立法机制和方法，坚持民主立法，充分反映民意
地方立法中，审议质量直接关系到立法的质量。而审议质量的高低，又取决于调查研究和征求意见的广度和深度。近年来，自治区地方法规的质量逐步提高，与加强调查研究，采取各种形式征求意见，充分反映民意分不开。自治区人大法制委员会成立法律专家咨询委员会，聘请区内15名专家参与地方立法工作。对立法项目和自治区政府提请人大常委会审议的立法草案，邀请专家学者进行充分研究论证；将法规草案寄送有关部门和人大代表征求意见；深入市、县和有关部门调研、征求意见；通过新闻媒体向社会公开征求意见；对一些法律关系复杂、分歧较大的法规草案，召开立法听证会，直接听取各方面不同意见；密切同有关部门的沟通联系等。多渠道、多形式提高立法的民主化程度，扩大人民群众参与立法活动。近年来，对涉及大多数公民切身利益的法规，如自治区爱国卫生、市容环境卫生管理、产品质量监督管理、劳动合同、燃气管理、道路交通安全等地方法规草案通过新闻媒体向社会公开征求意见。
4.科学编制立法计划，坚持适度超前，把握现实，稳中求进
在地方立法中，既要稳步进行，又要加强立法预测，稳中求进。为了加强立法的科学性，使立法符合自治区实际，自治区制定了《宁夏回族自治区地方立法计划编制与实施工作规划》。从自治区八届人大常委会开始，每一次人代会换届后，通过新闻媒体，向社会公开征集地方立法项目建议，为编制五年立法规划奠定了广泛民意基础。如自治区十届人大常委会换届后，通过向社会公开征集五年立法项目，经过反复论证筛选，确定了45件立法项目，涉及自治区的政治、经济、文化、社会、生态文明建设等方面，体现了以人为本、关注民生、统筹兼顾的立法要求。
