一
农业政策性金融是国家保护、扶持农业的重要工具，是世界各国普遍运用的政策杠杆。政策性金融是直接体现政府政策意图，有固定资金来源，以贷款方式发放，并由财政负责贴息的金融业务活动。
农业发展银行作为国有三大政策性专业银行之一，是国家实施宏观调控、支持和保护农业最重要的金融手段之一。农业发展银行成立七年来，历经业务委托代理、基本自营和粮油收购资金封闭管理三个阶段，初步发挥了农业政策性银行在市场经济条件下支持和保护农业的特殊职能作用。尤其是业务调整后，积极推进以“三项政策、一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革。为农产品市场化，发挥了不可替代的作用，成为政府干预市场，调节经济结构，增加农民收入，稳定农村经济的强力工具。
二
国家《十五建议》要求：“巩固和加强农业的基础地位”，“加大对农业的支持和保护力度”。同时提出：“完善和发挥政策性银行功能”。农业政策性银行是财政功能和金融功能的有机统一，具有扶持农业发展的一系列特殊职能。因此，在我国社会主义市场经济条件下，探讨完善和发挥政策性银行功能，就必须认识和遵循市场规律。因为，市场经济需要政府的干预，政府政策出台也需要考虑市场因素。粮棉油收购资金封闭管理的实践表明：保证收购资金供应，敞开收购，保护了农民利益，有效遏制了收购资金被挤占挪用，促进了中央银行货币政策目标的实现，为宏观调控经济拓展了空间，积极推进了粮棉流通体制改革。但我们同时也认识到，由于粮改政策落实不到位，且处于不断调整和完善中，粮食购销体制不顺，主要是政策与市场衔接不够。这就引出了本文的主题。
三
农业政策性金融的政策特性：从职能上看，专门体现政府的产业政策意图；从业务范围上看，专门履行国家对粮、棉、油购、销、调、存资金的全程监管；从资金来源上看，市场筹资的份额很小，绝大部分靠中央银行的再贷款，与基础货币有直接联系；从收息来源看，储备贷款的全部、商品库存贷款的部分利息由财政据实补贴；从账户管理上看，实行特殊的“一基三专”资金账户管理制度，实行封闭结算，体内循环；从贷款方式和对象上看，有指定的贷款对象，一般实行信用贷款，且采用管理会计原理，实行报账制；从经营核算上看，不以利润为目的，而以国家产业政策意图为目标；从法律上看，对收购资金的法律保护范围从以前单纯的资金形式扩展到收购资金的物化形式，从诉讼前和诉讼中的保护扩展到执行阶段的法律保护，为农发行加强粮棉油政策性收购资金管理，监督粮棉油购销企业合法经营，维护国家利益，促进政策性收购资金封闭管理提供了法律保障。
农业政策性金融的商业化性质：农业政策性金融的政策性是其特殊性；商业性是其一般性，一般性寓于特殊性之中。农业政策性金融除具有政策特性外，也具有一般商业银行的共性。这是因为，政策性银行也具有商业银行的核算体制和经营机制，遵循贷款的安全性、流动性、效益性原则，防范和化解风险，保全贷款资产安全。粮食购销市场化趋势，必将使粮油信贷政策性杠杆，要进行商业化运作。
对农业政策性银行的特殊性与共性认识，为我们提供了市场经济条件下，完善和发挥政策性银行功能的新的视角。
(一)政策性银行必须严格执行政策。
1.要继续保证保护价收购资金及时足额供应，敞开收购农民余粮，切实保护农民利益。通过对保护价与非保护价实施不同的信贷政策，引导农民面向市场，调整产业结构，优化品种，充分体现国家产业政策。
2.进一步支持中央、省级储备粮油体系的建立健全，增强国家宏观调控和干预粮食市场的能力。
3.严格按照“收一斤粮，贷一斤粮的款；销一斤粮，还一斤粮的贷款本息”原则，对购销储备企业粮油购、销、调、存(储)发生的资金活动，实行从严监管，做到资金体内循环不流失。农发行实行的粮油收购资金报账制、出库报告制、“一基三专”账户结算制、收贷收息分割制等，体现着信贷管理上的政策性，必须坚持和落实好。
4.积极推动粮食流通体制改革，支持粮食企业搞活经营。
按目前农发行界定的业务范围，其基本职能就是确保粮油收购资金封闭运行，良性循环，实现银企“双赢”战略。封闭运行的成果最终取决于粮油购销企业的经营活力，而企业活力的再现，将取决于参与市场竞争的能力。因此说粮改的方向和走势决定着农发行政策性金融功能的发挥。当前，农发行一方面要积极推动粮改政策的落实，使政策产生效应；另一方面要积极探索市场经济条件下，信贷工作的新路子。
(二)发挥政策性银行功能，支持企业走向市场。
近几年粮改的实践表明：农民利益得到了保证，农民的生产积极性得到了保护，农业生产结构得到调整，农村经济就稳定，收购资金被挤占、挪用的突出问题得到根本遏制，企业亏损减缓。尽管粮改取得了很大成效，但粮食企业“面向市场，实行独立核算，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体”的新机制尚未完全建立。从根本上说，购销企业“大锅饭”，“官商”作风抑制了企业发展的活力。实际上，由于粮食购销实行“收购上的计划性，销售上的市场化”，加之，粮食市场没有管住，粮源不能完全垄断，私商粮贩未能根绝，国内粮食市场出现了国有粮食企业有场无市，私商粮贩有市无场的问题。
当前，粮食流通体制改革政策在不断调整和完善中，粮食购销市场化趋势日益凸显，粮食主销区的浙、沪、闽、粤、琼五省市正在实施粮食购销市场化改革。今年，国家财政也将粮食储存费用和利息补贴包干给地方，地方企业实行盈亏自负，真正实行省长负责制。面临新的形势，作为农业政策性金融的农业发展银行，就要进一步完善和发挥政策性银行功能，支持企业面向市场，搞活经营。对非保护价粮油的经营与支持，既是企业搞活经营的源泉，也是农发行拓展业务的增长点。为此，要按照“区别对待，分类指导”的信贷政策，借鉴商业银行的信贷管理办法，坚持“以销定贷、以效定贷”的原则，积极支持企业搞活经营。
(三)强化贷款风险管理，保证农业政策性金融健康运行。
农业政策性银行与商业银行职能不同，但在管理原理、管理机制等方面具有共性的一面。因此，加强风险管理，是强化内部管理的重要内容，因为政策性金融更具风险性。农业政策性银行风险类型，主要有以下几种：①粮食库存陈化形成的风险；②库存价位与市场价位形成的价差风险；③库存粮食损失、损耗形成的风险；④超期结算资金形式的应收账款风险；⑤新增财务挂账及其他不合理占用贷款形成的风险；⑥利息挂账的附营业务形成的风险；⑦其他风险。为此，一方面要严把收购资金投放关，学会辨识风险，防范形成新的风险。另一方面，要把化解风险作为攻坚任务，分类监测、考核，逐步消化。
