行政听证是决策听证的一种极为重要的形式。作为现代法治国家公认的法律制度，行政听证在法治行政过程中有着极为重要的作用，是公认的行政程序法的核心。行政程序法的原则和规范直接或者间接地都是围绕着行政听证开展的。行政听证的实质，对于行政机关而言，要求行政机关在履行职能实现法律正义的目的时，应当有一个正当合理的程序；而从保护公民合法权益方面来讲，则要求行政机关作出的包括抽象的和具体的行政行为，应当在对行政相对人发生效力前提供相应程序的保障，赋予行政相对人某种程序上的权利，从而使行政相对人通过对行使程序上权利的行使，来维护自己的合法权益。行政听证的范围，从许多国家行政程序法的规定和实践看，主要是指以立法或者判例的方式确定适用行政听证的事项，主要包括行政立法和行政行为中适用行政体听证的事项。至于行政听证的形式，根据是否采用举行听证会的形式进行听证作为标准，行政听证形式分为正式听证和非正式听证。正式听证程序类似于司法中的审理案件，比较复杂，非正式听证程序则比较简单，主要是给行政相对人一个陈述意见和为自己辩护的机会。
议会（或国会）听证是议会制国家政治生活中的一个重要环节，它是指国会的常设委员会或专门委员会就某个具体问题举行公开会议，传唤或接受政府官员、利益集团代表、知名学者或某些公民个人与会，并听取他们提供的证据和意见。从性质上看，国会听证大致分为四类：一是立法性听证，即就国会立法进行事先听证；二是监督性听证，即国会参议院在行使人事同意权、批准人事任命时举行的听证会；三是审查性听证，主要目的是对政府工作进行审查；四是调查性听证，一般针对某个具体问题进行，通常由国会某个常设委员会或特别委员会来主持。国会举行听证会若不涉及国家机密问题，一般会对外界公开，允许媒体进行报道。但是，由于各国议会的权限不同，有的国家的议会相对于总统、政党、内阁处于比较弱势的地位，因此各国议会的听证的使用范围、听证形式以及听证效果等也有所不同。
立法听证是指一切在立法机构（即国会）举行的立法听证程序。立法听证的主要特点在于听证的对象及内容有自己的特殊性，它所要听证的对象是有普遍性和抽象性意义的立法问题，具有更强的公共政策性，不涉及个别的或具体的政府组织及其官员的行为问题。根据不同的听证内容，立法机关的听证形式可分为监督性听证、调查性听证和立法性听证。现代国家采取立法听证制度的原因主要有二：一是随着科学技术的发展，各个领域越来越呈现出高度的专业性和技术性，在立法之前请有关的专家参加听证，为立法者提供有科学根据的咨询意见，成为立法听证会的一个主要内容。二是随着社会利益逐渐多元化，形成了代表不同利益的利益集团。在制定有关法律的过程中，有关群体之间的利益往往是对立的。因此，在立法听证会上听取这些不同利益集团的意见，也是它的一项必不可少的内容。
当然，也由于各国议会权限不同，议会立法的权限也受到相应的限制，相对而言，凡是议会权限大的，议会的立法权也相对大些，反之议会的权限则要小些。议会立法听证在立法权限较大的国家，往往立法听证的程序比较规范，功能比较齐全，效果比较明显。反之，议会立法权限较小的国家，立法听证的程序、功能和效果都会相对弱化。相对于行政听证，立法听证在许多国家都不是法定要听证的，即使在听证制度最为健全的美国，国会立法举行听证会也不是必须的，并且立法也不以听证记录为约束。
听证制度虽然已被多数民主法治国家所接受和广泛应用，但是由于各国的体制不同，听证的适用范围、形式、作用与效果也不尽相同，了解和掌握各国决策听证制度，学习和借鉴各国听证制度，对我国决策听证有所启发，有所裨益，从而促进我国宏观决策更加科学化、民主化。
第一章大陆地区行政决策程序立法中公众参与规则评析——以若干地方规章及规范性文件文本为研究对象
安丽娜、胡童
中国政法大学宪法学与行政法学博士研究生
中国政法大学宪法学与行政法学硕士研究生
一、引言
行政决策是行政学的重点研究领域，在政治学、经济学等学科中也有所涉及，但长期游离于行政法学的研究视域。可是长期的游离并不等于行政法学不应该研究行政决策这种重要的行政活动。它是行政主体为了公共利益而行使国家公权力的活动，是一种运用行政权力的活动；而行政法则主要是控制行政权力，防止行政权力滥用的法律规范的集合，行政法学主要研究的即为如何控制行政权，从此意义上来讲，行政决策理应被涵盖入行政法学的研究范围。然而传统行政法学对行政行为的“二元划分”，即将行政行为依据能否反复使用，适用对象是否特定，是否针对特定事件而区分为抽象行政行为与具体行政行为，这样的划分固然有其重要的理论意义，但是这样的分类却让行政决策的存在显得那么尴尬。行政决策活动似乎既不属于抽象行政行为，也不属于具体行政行为，它不具有《立法法》上法律规范的外观，也不像行政处罚、行政许可那样可以直接影响相对人的权利义务关系，但是它大多数情况下作为行政机关执行某项具体行政行为的依据，间接影响行政相对人的权利义务关系。
行政决策这种行政活动不能被纳入二元划分的行政行为体系中，这并不能成为行政法学对其展开研究的羁绊，“灰色地带”理论说明了理论上对概念的分类总是会存在模糊的区域。显然，行政决策正是处在了这片“灰色地带”之中。如果我们研究行政法治却对在行政过程中处于上游的行政决策避而不谈，那么“依法行政”将会有落空的危险，所以行政决策作为国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按照一定的程序和方法所作出的决定，应该作为行政过程中的行政活动而被行政法学界所重视，实现行政决策的法治化应当成为理论与实务界共同的努力方向。
在行政法学视域中，行政决策程序是指法律所规定的行政机关及其工作人员制定行动方案并作出选择或决定的方式、步骤、时间和顺序。它实际上是一个行政决策的流程，是在行政决策过程中所形成的各个环节、步骤及其活动的总和，属于一个动态的行为模式。行政决策程序作为行政程序的一个特殊程序，其不仅要体现行政程序在控制行政权、促进正当行政方面的作用，更要凸显其对于行政决策过程及结果民主性、科学性的保障价值。随着行政决策法治化进程的推进，行政决策程序也步入了法治化的轨道。
公众参与是正当程序的应有之义，更是行政决策民主化、科学化的必然要求。在民主社会中，政府治理的合法性基础在于民意，而民意获得的基本途径是公众参与。台湾地区的相关理论也指出：发布行政命令及作成行政处分系行政机关常见之作为方式，且与人民之权利义务密切相关，性质上又均属官署单方面之行为，在现代国家，国家机关作成与人民本身权益有关之决策，应给与人民参与之机会，方符民主之原则。目前，从中央到地方都围绕行政决策程序开展了诸多立法，这些立法均落实了公众参与的理念与精神，但在规则设计及可操作性方面存在一定缺陷。虽然大陆目前还没有统一的行政程序法典，但相关地方立法及规范性文件为我们的研究提供了良好的文本素材。笔者在下文中将着重对检索到的地方规章及规范性文件文本进行分析与评价，侧重分析文本中涉及的公众参与规则，进而管窥当下大陆地区公众参与行政决策的立法现状，以期推动公众参与制度在行政决策程序领域的进一步落实与完善。
二、大陆地区行政决策程序立法中公众参与规则概览
2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）中指出要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制；2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中专门指出了要完善市县政府行政决策机制，市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度；2010年国务院出台的《关于加强法治政府建设的意见》中再次提及要规范行政决策程序。加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。这三部文件均体现了中央层面对行政决策程序特别是行政决策民主化的重视，各文件中均强调了要建立健全公众参与制度，但这三部文件的政策属性强于法律属性，既不是行政法规也不是行政规章，可以看出，在中央层面尚无统一的行政决策程序立法，也无统一的关于行政决策程序中公众参与制度的相关法律规定。由此，大陆地区行政决策程序中公众参与规则主要体现在地方立法中，笔者的分析也以地方规章及规范性文件为研究对象而展开讨论。
（一）大陆地区行政决策程序立法中公众参与规则总体介绍
对于行政决策程序立法实践的现状，杨寅及狄馨萍两位学者已经对重大行政决策程序的立法实践进行了全面、细致的梳理与评价，笔者将在此基础之上，进一步具体介绍大陆地区行政决策程序立法中公众参与规则的总体情况。
笔者将检索到的与行政决策程序相关的立法文本，首先按效力性质不同归类为地方政府规章与地方规范性文件两大类，之后再按规范文本名称及主要内容不同，分别整合文本中公众参与规则体现的主要方面。就名称而言，各地出台的规范文本多以重大行政决策程序规定（规则）命名，这些文本中均涵盖公众参与的具体规则，还有一些地区在出台了重大行政决策程序之后，又辅之以相关配套规定；还有一些地区虽没有出台统一的行政决策程序规则，但是出台了与行政决策程序规则相关的具体制度规则，如行政决策听取意见相关规定、行政决策听证制度相关规定、行政决策合法性审查制度规定等，笔者均将其纳入研究范围，整合其中公众参与规则的具体内容。
