其次，畅通公众利益表达的渠道，构建公众与政府之间互动协商的平台。在现代法治社会中，公众参与是公共政策科学化、合理化的重要保证，也是公共政策获得正当性的根本途径。虽然我国的《环境信息评价法》对公众参与作出了要求，但由于缺乏有效的制度化参与机制，这一强大公众参与的决策方式往往难以得到切实执行。公民参与公共决策的渠道不畅，致使政府在制定公共政策时，只能依靠政府自上而下地对于公众意见的收集和对于民意的自我体察。
一旦政府对于民意的认定与现实不符，就可能直接影响到公共决策的合法性和可接受性，酿成公共行政危机，进而造成政府公信力的丧失，因此必须构建公众与政府之间的互动协商平台，通过理性沟通和协商作出结论，政府应合理考虑公众意见从而作出能够实现公共利益和个体利益最佳平衡的公共决策。
公众与政府之间针对公共决策的互动协商能够增进政府的责任意识和民主意识，避免公共政策的制定向精英决策模式的蜕变，保证公众对于政府决策的监督权。厦门PX事件最后以迁址结束被社会视为政府公共政策协商民主精神的标本，正是因为该事件的解决是建立在公众广泛、有效参与基础上的，而厦门市政府本着开放、民主的精神对公众意志进行了积极的回应，没有一意孤行，转变了传统的公共行政治理方式，体现了服务性政府的理念。如果没有厦门市民和政府之间的互动协商，没有公众参与的制度设计，就不可能作出能在最大程度上反映民意的高水准的民主决策。
畅通公民利益表达渠道就必须落实政府信息公开制度，完善公共决策的透明度。公民对政策信息的知悉权是公民利益表达的前提，在很大程度上决定了公民采取行动和作出决策的能力。从我国宪法和法律的精神来看，公民有权了解或知晓与公共事务相关的信息，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外。在厦门PX事件前期阶段，从项目环评审批到公众事后的强烈反对的过程，厦门市政府都是消极应对，试图通过规避环境信息公开来排斥公众参与，体现了政府决策者的权力傲慢。但是，在信息化的时代，这种暗箱操作、回避信息公开的做法是很难行得通的，这种权力暗箱操作的决策方式很容易引起公众对于公共决策的误解，导致流言满天飞，严重影响公众对于政府的信任度，削弱公共决策的合法性，最终造成公共危机。
因此，必须实行政府信息公开，提高公共决策的透明度，切实保障公众的信息了解权，让公众可以在资源和信息相对平等的基础上与政府进行互动协商，防止政府官僚的技术控制，增进政府与公众之间的相互信任，从而确保社会公众具有参与公共决策过程的能力。如果厦门市政府把PX项目的环评过程向社会公开，让公众了解相关环境信息，这场公共危机就能够避免。
再次，发展民间社团组织，培育公民社会。在与政府进行利益博奕时，公众的力量不取决于人数的多寡，而是取决于自身的组织化程度。随着现代社会内部结构的复杂变化，民间社团组织日益成为人们参与公共生活的重要组织形式，它能依托自身所聚合的物质资源和精神资源，将分散化的、相对弱小的公民个体联合起来，借助社团组织的力量达到个人无法达到的利益诉求和监督政府权力的目标。民间社团组织可以通过内部的交流、讨论和凝聚共识的过程，把公众的利益以合法化的、制度化的渠道导向公共领域，促成政府行动，从而为政府公共决策提供合法性基础和条件。所以，民间社团组织的活力就在于通过集体的力量、组织化的方式来影响政府的公共政策，以维护处于社团组织状态下的公众的合法权益。同时，民间社团组织的大量发展也意味着公民社会的日益成熟，公民社会中各种自主、自律、多元化的民间社团组织是深化民主法治文化价值，培养民主、平等、宽容、妥协和理性精神等现代公民意识的重要场所。在最近几年因环境问题引发的公共事件中，民间社团组织在与政府利益博奕和协商谈判过程中发挥了重要的功能，如云南怒江水坝建设、北京圆明园湖底防渗过程被紧急叫停的原因就在于民间环保团体积极参与，形成了有组织的力量，其意见表达最终为政府所接受。
而在厦门PX事件中，尽管赵玉芬、袁东星等一些知名学者曾经通过写信、走访和座谈等方式向政府表示反对意见，一些厦门市民也通过各种途径向政府决策者表达诉求，皆无果而终。因此，无论是知名专家还是普通市民在与政府的利益博奕中都显得很弱势，无法形成组织化的力量来抗衡政府权力。厦门最大的民间环保组织“厦门绿十字”虽然曾经多次向政府部门索取环评报告等相关资料，但没有得到相应回应，除此之外与政府没有进行互动沟通，也没有与利益相关方进行接触了解公众诉求，也没有对公众诉求提出任何的建设性意见，在“散步”事件发生时明确采取不支持、不反对、不组织的消极态度，没有主动承担起整合公众利益诉求、凝聚社会共识，监督和抗衡政府权力的职能。现代社会治理模式体现了公众与政府良性互动、协商民主的价值取向，而协商民主以公共理性为基础，本着相互体谅、相互妥协的精神相互沟通最后达成共识，从而确保公共利益的实现。厦门PX事件最终以协商理性的途径解决，这与厦门市民所彰显的公共理性和政治浪漫主义密不可分，也标志着厦门的公民社会已具雏形。但是由于厦门民间社团组织发展尚不成熟，资源和社会公信力不足，公共责任感缺失，对政府依赖性太强，社会公众也很少主动寻求民间社团组织的协助，民间社团组织发展的先天不足和制度缺失也在相当程度上制约了公民社会的形成和发展。因此，推动民间社团组织的发展，重建民间社团组织的公共精神和公共责任意识，规范民间社团组织的内部制度运作，普及网络知识和推动网络论坛的建设，对于培育公民社会将发挥不可估量的作用，而公民社会的生成和发展也将为现代社会治理模式的转型、构建多元治理主体提供基础和前提。
二、浙江温岭公共预算“民主恳谈会”的实践分析
公众参与预算是指在政府预算的编制、审批和执行过程中，必须听取公众意见，将公众的意见表达作为政府预算决算的依据，预算的执行必须接受公众监督的制度。公众参与预算是现代公共行政协商民主理念在政府预算领域的体现，协商民主是现代民主理论的核心，其基本要义是指公民通过自由平等的对话、沟通、协商等形式参与公共决策和政治生活。协商民主理论为公众参与政府预算提供了理论基石，而预算本身所具有的公共性特征也蕴含了公众参与预算的巨大空间。在传统的公共治理模式下，公共决策过程是一个缺乏沟通，由政府或官僚独享话语霸权的过程，政府通过自上而下的强制性命令执行而公众被完全排斥在预算决策话语体系之外，公共政策只反映政府和官僚精英们的政策偏好而没有经过公众同意或认可的合法性检验，因此背离了民主政治的实质。而公众参与有利于提高政府预算决策的科学化与合理化，弥补预算程序中代议民主体制的不足，提高公民的权利意识，发展公民的人格和精神，增强公民对社会共同体的认同，树立政府的责任意识和服务意识。公众参与预算是对以“官僚权力为中心”“政府垄断话语霸权”传统公共治理模式的修正，公众参与政府预算决策可以在公众和政府之间建立平台和机制，为双方提供一个阐述自己利益诉求和利益博奕的场所，通过彼此间的对话、交流、沟通和协商达成政治共识，从而为公共预算的形成和执行提供合法性基础。近些年来在中国基层民主建设中所出现的“协商民主式”的实践逐渐为学界普遍关注，如山东陵县的“听证决策”、上海闵行区的“预算听证”和浙江温岭的“民主恳谈会”等，特别是温岭的“民主恳谈”更是被学界称为协商民主和参与式民主在基层民主建设的经典型案例，并被有关机构授予“中国地方制度创新奖”。
（一）温岭“民主恳谈”的生成机理
从发生学意义上看，中国传统政治文化是与乡村自然经济、传统宗法家族制社会构造密切联系的，因此按照一般的观点，传统政治文化对中国农村民主政治建设的影响是根深蒂固的，而作为西方式概念的“协商民主”在中国农村乃至整个中国基层都缺乏实践的基础。但是，浙江温岭的“民主恳谈会”却通过让普通民众参与地方公共事务的决策，形成公众与政府之间的有效沟通，而使政府公共决策吸纳公众意志，从而将协商民主的精神运用于基础民众的政治生活之中。
浙江温岭的“民主恳谈会”创建于1999年6月，最初被当地村民称为“焦点访谈”，其本质上是一种公共事务的人民会商制度，亦即村镇建设、道路交通、治安管理、计划生育、生活必需品价格、投资环境、社会纠纷、医疗保障、政府预算、党委和政府对于重大事务所作出的决定等问题都要经过民主恳谈会的程序，听取各方意见，鼓励公众参与公共事务的制定过程，进行协商、讨论和对话并形成共识性意见，以此共识性意见作为政府公共决策的依据。后来经过不断发展和完善，民主恳谈会已经成为浙江温岭涉及民主决策、民主管理和民主监督的形式，并成为党委和政府民主决策和民主行政的必要缓解以及人大制度的有益补充。民主恳谈会出现在浙江温岭不是偶然的，而有着其独特的生成背景和社会文化机理。发达的民营经济是“民主恳谈会”实践的社会基础。
浙江温岭是中国农村股份合作制经济的发源地，地处中国经济最活跃、发展最快速的甬台温地带。1978年中国实行市场化改革后，温岭的经济获得了飞速发展，诞生了中国第一家农村股份合作制企业，各类民营企业纷纷产生，出现了行业协会和商会的市场化、民间化的趋势。随着农村社会经济的快速发展，人们的生活水平不断提高。经济的发展使得中国农民具有了自由流动的权利和能力，逐渐从对国家的人身依附的状态中摆脱出来而拥有更多的自主选择机会。市场经济不仅改变了温岭人的经济生活方式，而且培养了他们平等、契约、竞争、公开、乐观等行为观念和生活态度。民营经济的发达使得传统中国农村的狭隘性、血缘性和依赖性等思维观念和行为模式被逐步打破，产生了具有开放性、自主性和独立性的新时代村民，这些新时代的村民的独立感和自主意识得到显着增强，每个人都意识到自己作为独立个体的存在价值，权利观念和规则意识都逐步确立了起来，这为温岭乡村“协商式民主”的发展提供了坚实的社会经济基础。
