公众参与作为实施可持续发展的重要条件之一，已成为世界各国的共识。许多国家已通过立法等形式对公众参与环境保护作了具体而明确的规定。在我国，公众参与环境保护的相关制度正在逐渐完善，但总体而言，仍处于初级阶段。因此探讨公众参与的必要性、制度缺陷及其制度设计便十分必要了。
第一节公众参与的基本内涵
环境保护离不开公众参与。联合国《人类环境宣言》提出：“人类有权在尊严和幸福生活的优良环境里享有自由、平等和充足的生活基本权利。”阐明了环境权是人类应当享有的基本人权，公众参与环境保护，正是基于环境权派生出来的一项权利。
“4·22”地球日的发起人，美国布立特基金会会长丹尼斯·海斯回顾了1970年首次地球日活动以来30多年的变化，他指出：如果没有1970年的地球日活动，我们就不会有强有力的清洁空气法和清洁水法。它以特殊的方式改变了人们对此问题的观念，那就是环境事务与政治相关。最重要的是，如今无论穷国还是富国，公众都要求拥有一个清洁健康的环境，如果谁胆敢往水和空气中排放有损人健康的东西，那真是冒天下之大不韪。
公众参与从社会学角度讲，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行为。环境保护中的公众参与，是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益。它具体分为四个子权利：
1.知情权
知情权就是要建立起一整套制度、规范，定期发布有关环境方面的监测信息和科技标准，让公众可以及时了解和获取环境信息情况，由此作出判断和决策。公众有获得环境信息的权利，既是公众参与环境管理的权利的前提条件，又是公众享有参与权和民主程序的一个重要特征。它是公众参与环境保护机制的基础环节。拥有知情权，就是要使每一个人都能及时和适当地获得公共机构所持有的关于环境的资料，并给公众了解影响环境状况决策的各种信息的机会，增加影响环境状况的决策的“透明度”，为公众提供关于环境保护方面的参观考察、见证检测、知识培训以及获得环境影响评价报告等的机会，让公众能够根据这些资料和信息来决定或者选择自己的生活。
由于环境保护对科学技术的依赖性极强，因此，为了使公众理解和了解环境方面的知识，必须定期公布并使公众了解一些重要的环境标准，如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准等。现在欧盟已经开始实施“统一产品政策”，其中一个重要方面就是要在新产品的生产与消费链中传递环境信息政策，明确新产品系统对环境负担的责任，增加公众了解的机会。这是值得我国借鉴的。
2.参与权
参与权至关重要，是保护环境权益免受一切政策制定偏向的消极影响的方法之一。20世纪以来政府广泛介入社会经济生活，其职责范围迅速扩大，对人们生活的影响也日益广泛深入，立法机关无力制定行政机关运行所必需的全部法律，瞬息万变的社会经济发展形势，也使政府的自由裁量权在依法行政的原则下有扩大的趋势。公众参与环境影响评价，通过了解决策、规划和建设活动对环境可能造成的影响，直接表达自己的意愿，或支持、或反对、或忧虑、或疑惑，从而表达对自身环境权益和对政府环境管理行政行为和决策行为的关注。这样，公众参与一方面可以维护自己的环境权益，另一方面又构成对行政自由裁量权的制约和监督，从而在一定程度上预防和遏制环境污染和破坏。只有允许并鼓励有关公众参与环境影响评价，环境行政主管部门和编制机关才能广纳资讯、集思广益，从而在决策时切实考虑环境影响，在实施时注意保障公众的环境权益，接受公众的监督。
3.监督权
监督权是指公众有权知悉自己的意见是如何被处理的，特别是对那些已被采纳的意见是由谁实施、怎样实施、实施的程度与效果等有监督督促的权利。实施监督的主要目的是把环境问题纳入公众全方位、全过程的监督之下，确保公民的环境监督权。它主要包括公众在鉴定和争取公共环境利益方面享有平等的自由和影响力，公众对政府和企业作出的对环境状况构成现实或潜在影响的政策和决策具有质询、异议的权利，以及对破坏环境者的检举和揭发权利。监督的方式是多种多样的，从一定意义上讲，公众参与了解情况、表达意见等，都是一种有效的监督。因此，如果公众对控制着环境管理主要资源的行政部门不能实行有效监督，则公众的参与权可能仅仅是一纸空文，而不可能让公众真正受益。
4.诉讼权
诉讼权就是指对造成了环境损害的，公众有权提起诉讼，要求责任人采取停止侵害、补救、赔偿损失等措施，并对责任人予以行政、民事、刑事制裁的法律规定和程序。环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要方式，它是一种最终的、极端的措施。但我国现行《民事诉讼法》强调，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”，也就是说，提起环境民事诉讼的必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。这显然对环境民事侵害的受害人十分不利，因为他们所遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。为此，我国宜借鉴西方国家法律关于放宽起诉资格要件的规定，将环境民事诉讼的起诉资格要件扩大到“与本案有间接利害关系”的公民、法人和其他组织，以有效地保护环境民事侵害的受害人。只有这样才能达到强化公众参与环境管理、促进环境保护事业发展的目的。
上述四个方面形成了一个相互衔接、相互作用、相互促进、相互补充的有机整体，构成一个完整的链条，因而成为一个运行系统。
环境保护中的公众参与原则，是在实践中不断发展与总结出来的，也是社会经济发展的必然趋势。早在20世纪70年代，一场以首次地球日纪念活动为序幕的保护环境的群众运动在美国开展起来，并产生了极大影响。地球日活动以空前的广度和深度宣传环境保护，使环境保护一举成为社会舆论的中心。在苏联，政府大力倡导公众参与环保事业，采取多种形式（例如环境保护月等活动）发动和组织群众参加自然保护活动，从而调动了人们参与环保的积极性，使爱护环境、爱护自然成为人们的日常生活准则。在瑞典，公众参与已作为一项环境法的原则写进法律，依照法律规定，任何人受到损害环境活动的不利影响，都有权要求行为人停止侵害、赔偿损失等。自从1991年我国首次提出公众参与概念以来，公众参与已得到国家和各级环境保护部门的重视，相继制定了一系列的政策和措施鼓励公众积极参与环境保护，1998年国务院以法律形式明确了在环境影响评价中实施公众参与的合法性和必要性。因此，从历史的角度和世界范畴看，公众参与意识是逐步发展的过程，它已从个别国家的实践渐渐发展成公认的环境法准则。
第二节公众参与环境保护的必要性
一、公众参与环境保护是增强公众权利意识和责任意识的需要自然环境是人类赖以生存和发展的基本条件，每个人都有与生俱来的、不可剥夺的享用自然环境的权利。例如《里约环境与发展宣言》的27条原则中，原则一至原则三就宣布了人类享有环境权，各国享有自然资源的主权和发展权。1972年联合国在斯德哥尔摩召开的人类环境会议上通过的《人类环境宣言》中指出：“人类有权在尊严和幸福生活的优良环境里享受自由、平等和充足的生活基本权利。”
1970年在日本东京举行的有13国参加的“公害问题国际座谈会”通过了《东京宣言》，其第五项指出：“把每个人享有其健康和福利等不受侵害的环境权利和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权在法律体系中确定下来。”
由于环境与人们的生活密切相关，人们对环境保护表现出了极大的关心，因此公众参与环境保护是做好环境保护工作的可靠保证。
公民的环境权，除了依靠政府通过立法、司法和行政执法管理的方式加以维护外，公民通过各种形式包括参与环保活动的自我保护，也是使公民的环境权真正得到实现的重要手段。而且，在参与环境保护的行动中，可以进一步增强公民的权利意识和责任意识，不再把环境问题完全推给政府。当公众的参与产生明显的效果，公民的环境权益受到切实保护的时候，又能够进一步激发公众参与环境保护的热情，从而逐步使环保运动成为全社会共同事业的目标。
二、公众参与环境保护是提高公众环境意识的主要途径
环境意识，是人们主观上对环境问题的认识水平和为此采取行动的意愿程度的表现形式。如果公众不能培养起自觉的环保意识，就不会积极参与保护环境的各种活动，那么，他们就很可能成为生态的破坏者和环境的污染者。居民的生活污染使一些大河、大湖（包括滇池）成为重要的污染源，甚至最大的污染源，足以说明这个问题的严重性。进一步讲，无论政府官员，还是企业的老板、经理、员工，都是公众的组成部分，尽管他们的角色意识经常强于他们作为一般公众的意识，但是如果公众的环保意识普遍增强，他们不仅作为个体可以直接介入公众的环境保护活动中，而且还会对他们的职务行为产生直接或间接的影响。
长期以来，大家认为通过加强环境宣传教育可以提高公众的环境意识。其实，保障公众的环境权益也是提高环境意识的重要途径。
提高人们的环境意识，更应从改变人们所处的环境条件入手，而不单单是直接改变人们的意识本身。我们更应该告诉公众的是“你有哪些环境权利，通过行使这些权利能获得哪些利益”。当公众参与的权利得到保障时，如果从事这些环境保护工作能给他们带来一定的利益，他们就会不断学习环境知识，从事环境保护工作的意愿也会持续。这就是环境意识不断提高的过程。
三、公众参与环境保护有利于和平解决环境问题，促进社会稳定从国外的经验来看，公众参与环境保护行为，表达自己反对污染、维护生态、保护环境的要求和意愿，绝大多数都采取和平有序的方式。这一方面是因为生态环境问题是最具“人类性”的问题，它能在最大程度上超越民族、种族、阶级、阶层和各种群体的狭隘利益，把当代人的利益和子孙后代的利益纳入同等程度加以关照，因而，它能得到人们的普遍认可和支持，凝聚多数人的意志；另一方面，和平原则正是解决生态环境问题的基本原则。世界上几乎所有的环保组织或绿色组织，包括绿党，都把“和平原则”或“非暴力原则”写进自己的章程或党纲。从西方国家近几十年绿色运动发展的态势来看，它不仅在总体上推进了全球和本国的环保事业，维护了世界和平，而且对本国或他国的政治、社会稳定也没有构成任何负面的影响。
四、公众参与是对国家环境保护活动实施监督的有效途径由于环境资源价值的多元性，开发利用环境资源的目标也是多元的，因而对环境资源设置多个公共权力机构进行管理是经常的，任何国家都还没有可以将环境资源管理的所有方面囊括至一个公共权力机构的先例。在公共权力机构设置过程中，每一个公共权力机构的权力都同样与利益有关，即将权力分散于多个公共权力机构时，极易造成机构之间的竞争，其负面效应是各个部门利用一切可能的机会去追求短期效益，各机构沉溺于权力的病态竞争，无法实现其权力的真正目的，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏，造成公众的悲剧。正因如此，建立防止公共权力机构为自身利益而忽视公共利益的制约机制尤为重要，公众参与原则满足了这一需要。公众监督机制，是防止因行政机关的违法或不当行为引起环境污染和破坏，防止因行政主体权力竞争而导致公共利益受到损害的良好方式。
