相对于前代，清朝是一个不喜欢变革的王朝。自打1644年入关以来，一直到太平天国出现，两百余年，我们找不到类似前朝变法、新政这样的事件。如果非要找的话，顶多也就是某项政策的变化，比如康熙朝的摊丁入亩，雍正朝的耗羡归公，另发养廉银之类。而且，这样的政策调整，也只能出于君主的主动。明朝尊崇理学，是摆样子，所以学者们很快就从理学变成了心学，进而随心所欲。但清朝皇帝尊崇理学，却是真刀实枪，严守程朱，不许逾矩半步。朝野上下，禁欲的味道很浓，官员和士大夫，都不许嫖娼。刻意建构一个严谨、有道学气的官场，这样的官场，跟一个立意保守的王朝，的确般配。
然而，这样一个保守的王朝，却碰上了三千年未有之大变局。西方人打上门来了，不到20年，两次入侵。打败了你，不要建立新朝，只要旧的王朝开放。而开放本身，则意味着伤筋动骨的变化。在这期间，还有一场声势浩大的农民造反，差一点就掀翻了整个王朝。内忧外患，只有一个指向，那就是变。但是，这个王朝并不想变，应付内忧，只是不得已打了一个补丁，湘淮军加上厘金，就应付过去，而对付外患，开放是开放了，但机构的变革，也是打了个补丁，加上了一个临时机构：总理各国事务衙门。最先碰上洋人的道光皇帝，知道他家的房子已经破旧了，但却觉得，只要随时修缮一下，依旧是可以维持的。他的儿孙，一直在秉承他的旨意，修缮，抹一抹，补一补。其实，就是李鸿章说的，裱糊。砖木结构的房子破了，用漂亮的花纸，裱糊一下。
总理衙门的设置，是因为英法不肯同中国的礼部打交道，强按着头，逼着中国设置外交部。这个总理各国事务衙门，从字面上讲，也勉强可以算是外交部，同时，让自己也有面子，假装总理了人家的事务。这个部，在咸丰皇帝来看，就是一个临时应付洋人、办理对外交涉的办公室。所以，这个衙门的所有成员，都是临时从各个部门抽调的，一个编制都没有。而整个机构，在大清会典上也没有反应。从咸丰到恭亲王奕□的如意算盘，一旦外面的压力减小，就可以将之裁撤。原本不过用花纸做的裱糊补丁，当然没有人对此有长久的期待。
对于由于对付太平军形成的军政异变，以湘淮军为代表的勇营纵横下台，各地的督抚专权的局面。在刚刚打下南京，太平军余部和捻军尚在之时，这边朝廷就迫不及待要恢复旧观，裁撤勇营，收回地方权力。曾系湘军裁掉了还不过瘾，要把李鸿章的淮军也裁了。厘金的征收，中央政府舍不得停止开征，但也要求各地把此项税收上缴。朝廷的算盘打得很好，战争期间，军政结构发生的变化，汉重满轻，外重内轻，这回都要颠倒回来。
可惜，太平天国完了，但是天下并没有真的太平。就算剿灭了太平军余部，扫荡了捻军，打平了回民造反，天下依旧不太平。不仅边疆有事，洋人生乱、刁民闹事，也没完没了。八旗兵和绿营兵，别说对付少数民族骚乱与洋人的威胁，就连内地的乱民也对付不了。朝廷再霸道，你总得让地方督抚维持治安吧。已经散在地方的权力，硬收是收不回来的。非要弄强，闹出再一次大乱，朝廷首先经受不起。至于满汉的权力份额，本质上因为满人的无能，这种无能，不是靠嘉奖一个搭便车的满大人官文就能改变的。勇营裁不掉，因为绿营没用。但整顿绿营为练军，也只有曾国藩和李鸿章主掌的直隶有点效果，结果不过是把绿营整成了湘淮军那样的勇营。
至于临时机构总理衙门，能否真的临时，不取决于皇室的一厢情愿。只要开放，只要洋人进来，对外交涉，涉外事务就只能是越来越多。不仅外交官会来，洋兵会来，洋商回来，传教士也会成批地涌进，涉外事务，越来越事关朝廷的存废兴衰，没法不打起十二分的精神应付。财政税收本是户部之事，但管理海关的总税务司，是总理衙门的附属机构，海关及其收入，只能由总理衙门管；教案本是刑政，但由于涉及外国人，也得总理衙门管；购买洋枪洋炮，本是兵部的事，但涉及对外，还是得总理衙门管。总理衙门管的事，涉及各个部门，各部的长官，都被拉来监管总理衙门之事，结果是必须上面架一个王大臣，统为协调。这个临时机构，越办，分量越重，机构越庞大。
在开放的大前提下，上有总理衙门，下有督抚专权，变革，必然要发生。变革只能指向两个字：洋务。
崛起的汉人士大夫，帮助满人的皇帝保住了天下，当然不可能缩回去做低眉顺眼的顺民，已经激发出来的修齐治平的雄心，不仅驱使他们保住了这个王朝，而且要使这个王朝自强，或者说，让中国自强。胡林翼在攻克安庆之后，看见长江上风驰电掣的外国轮船而当场晕倒的传说，昭示着这些中兴名臣的下一个目标：学习西方，图谋自强。
不用说，督抚专权的政治格局，给了这些汉人士大夫实现自己设想的可能性。而总理衙门的存在，则让清朝皇室，始终感觉到西方的压力，也逼得保守的皇室，不得不容忍地方督抚的这种尝试。
辛酉政变之后，作为最高统治者的西太后那拉氏和恭亲王奕□，其实在保守性上，跟咸丰没有本质区别。他并不想真正改弦易辙，刷新政治，对祖宗成法做根本性的修正。即使在西太后没有大权独揽，奕□尚有作为之际，这个人称“鬼子六”的亲王，也不见得如某些人所说的那样开明而且明智。大乱甫平，西太后和奕□，想的居然都是立马恢复旧观，回到从前。只是，天下已经变成了世界，复旧成为不可能的梦，总理衙门和督抚专权，才得以照旧。
在这种情况下，胸怀大志的曾、左、李们，想要追求真正的中兴，不可能从中央获得实质性的支持，只能自己动手。而中兴，唯一的途径，就是办洋务，从引进洋枪洋炮，到引进制器之具，开办工厂，兴办学堂。而洋务的大幅度进展，又使得总理衙门事务更加繁忙，触角伸得更长。地方倒逼中央，使得中央必须有所作为。即使是为了遏制汉人借洋务扩权，也得有点动作。洋务势在必行，皇室退而求其次，想要借机扩张满人的势力，无论练兵、留学、办学，都满人优先。然而，从奕□、文祥开始，满人没这个心气，也没有这个精神。即使被优先了的满人，不久即自动退出。然而，费了九牛二虎之力的奕□，却只弄出来一个不成器的同文馆。同文馆的满人优先，最后也不了了之。因为不招收汉人学生，培养不出哪怕稍微像样的翻译人才。
然而，洋务或者说自强运动一旦开展起来，尽管靠地方导向，但却一发不可收拾。兴学、开厂、开矿、买轮船、修铁路、练兵、办海军。洋务企业，从官办，到官督商办，事业越做越大。同光之际，整个国家的财源越来越广，海关收入和厘金收益，占国家财政的份额越来越高，但财政收入的分散化趋向，却越来越严重，越来越多增收部分的税收，借着洋务的名义，落到了地方督抚手里。随着跟洋人打交道的事越来越多，尽管总理衙门是军机处的王大臣当家，但由于满人的无能和怯懦，碰上事儿，就往后躲。于是，这个衙门越来越被地方督抚支配，李鸿章以直隶总督和北洋大臣的名义，不仅主导了中国的外交，而且主导了大半个洋务事业，实际上是情势使然。从某种意义上，总理衙门，已经变成了一个名副其实的洋务机构。
当家的西太后那拉氏，做的最明智的一件事，就是她对于曾左李这样的中兴名臣，从来不给脸色，无论他们做了什么，只要不危及自己的统治，就都能优容。顶多，假借谏臣之口，做一点钳制。对于这个女人来说，洋务，就是一个不得已，但却是一个必要的不得已。
西太后那拉氏，虽然说在玩弄权术方面无师自通，的确比恭亲王奕□高明，但她毕竟只是一个没受过教育、识字无多的女子。对于这样的女子，她的教育主要来自小渠道的小传统。她没有清朝其他皇帝那样底气，认为功臣的努力，都是理所应当。所以，她对曾左李们，以秉政的太后身份来说，相当谦恭，因为，她的教育告诉她，要知恩图报。然而，正是这份优容和谦恭，恰好与同光之际的政治格局对景。让她能够很从容地驾驭专权的督抚，平稳地渡过朝廷的危机。可以一边纵容清流放肆地抨击洋务，一边又让这些中兴名臣去办理她所不明白的洋务，办理日益复杂的对外交涉，让自己坐享居中驾驭之威势。同时，用洋务得来的好处，供养满人权贵，让他们无话可说。当一个又一个大大小小的危机，尤其是涉外的危机被消除之后，她的权威跟着水涨船高。在同治皇帝死后，即使破例不给同治立嗣，拥立跟同治同辈的光绪，也没有人敢多说什么。
但是，在此期间，尽管洋务的推进日甚一日，西太后那拉氏却始终没有明白洋务到底意味着什么。学习西方意味着什么，边界在哪儿，她都不知道。
日子，就这样挨着过。
