第36章 国外媒介安全及其制度建设的发展与启示(1)

第一节从美国联邦通信委员会看美国的媒介安全及其启示

媒介安全是媒介在社会系统中的安全属性，是媒介的功能之一。媒介安全的实质是通过媒介实现国家安全、公共安全和群体安全。媒介安全的主体是媒介，媒介安全可以预防和制止媒介恐慌与社会恐慌（何镇飚，2008）。

美国是近年来最关注媒介安全的国家之一，“9·11”事件使美国政府和民众对于媒介在国家安全、公共安全和群体安全中的作用有了深入、全面的体会。虽然美国宪法第一修正案明确保护了媒介的新闻自由，国会也不得通过限制新闻自由的法案，但美国政府充分运用和发挥了政府职能，以一系列行政规章，完善并提升了美国的媒介安全。其中，主要发挥政府职能的就是美国联邦通信委员会。

一、美国联邦通信委员会的发展历程与媒介安全变革美国联邦通信委员会（Federal communications commission，FCC）是一个独立的美国政府机构，由美国国会领导并直接向国会负责。美国联邦通信委员会是由1934年通信法案所创立，取代了原先的联邦无线电委员会，并负责规范所有的非联邦政府机构的无线电频谱使用（包括无线电和电视广播），美国国内州际通信（包括固定电话网，卫星通信和有线通信）和所有从美国发起或在美国终结的国际通信。联邦通信委员会的权限涉及美国的50个州和华盛顿特区，以及美国领地。委员会也是影响美国通信政策的一个重要因素。

虽然该通信委员会主要监管的是通信、电信、广播电视等传播渠道，但其实质却是媒介监督与管理的重要部门，对广播电视的传播内容也有明确的规定和惩戒措施。例如2004年2月1日美国第38届橄榄球超级碗大赛的中场表演中，珍妮·杰克逊的露乳事件，FCC对转播该表演的美国哥伦比亚广播公司施以55万美元的罚款。

美国联邦通信委员会的委员共五名，由美国总统所指定，并为国会参议院所确认。任期通常为5年。总统指定其中一名委员为委员会主席。委员中属于同一个党派的成员不得超过3名，并且委员中不得有人与委员会相关商业机构有任何经济利益关系。作为委员会的首席执行官，主席代表常务董事对委员会进行管理并负行政责任。委员负责对所有的委员会的行为和活动进行监督，是员工和办公署的代表。现任的FCC主席是2006年3月17日上任的凯文·马丁，他的前任为迈克尔·鲍威尔。

美国绝大多数关于电视内容管制的权力都由联邦通信委员会（FCC）行使。可以说，联邦通信委员会在规范和管制美国电视传播内容方面具有无可替代的地位和作用（王朋进，2007）。FCC下设七个局，分别是：消费者和政府事务局（Consumer&；Governmental Affairs Bureau）负责制定关于消费者的政策，通过消费者中心来处理咨询及投诉，同时也与州政府及当地政府在应急预案和执行新技术等方面进行协调。执行局（Enforcement Bureau）负责执行1934年通信法案，FCC规定及命令和通信授权的条款。国际局（International Bureau）负责国际间的通信政策，也对FCC的规定进行检查，以保证FCC符合国际无线电规定和其他国际间的协议。媒体局（Media Bureau）制订、推荐并管理电子媒体的政策和执照，包括美国本土的有线电视，无线电视和无线电广播，以及直播卫星颁发执照之后的相关问题。无线通信局（Wireless Telecommunications Bureau）负责处理美国国内几乎所有FCC的无线通信的项目和政策。有线竞争局（Wireline competition Bureau）负责制定与有线通信相关的政策。公共安全及国土安全局（The Public Safety and Homeland Security Bureau），负责联邦通信委员会中与安全相关的各类活动，包括公共安全、国土安全、国家安全等。

FCC还设置了十个办公室：行政法法官办公室、通信商业机会办公室、工程和科技办公室、律师办公室、监察长办公室、立法事务办公室、常务董事办公室、媒体关系办公室、战略规划和政策分析办公室、工作地点多元化办公室。局和办公室都是FCC下设的机构，此外FCC还有若干专业的咨询委员会，为FCC和国会提供建议和咨询。

二、媒介安全与可靠委员会

（一）媒介安全与可靠委员会的成立及其背景2001年10月23日，也就是在“9·11”事件后一个半月，美国联邦通信委员会时任主席迈克尔·鲍威尔发表了重要的讲话，在讲话的最后他专题谈及“国土安全”，认为在“9·11”事件之后，传播团体迫切需要团结一致，发挥媒体在确保国土安全中的重要作用。他说：“我们必须更加敢作敢为，确保我们的政策能最大化地发挥保护我们国家安全的效用。我们将和传媒和通讯产业一道保证我们国家的通讯传播结构的稳定和安全。”（Powell，2001）

在讲话中，迈克尔·鲍威尔指出，FCC在国土安全中的主要目标有两个，一是安全保护美国的通讯传播基建和机构。二是通过传播通讯，增强应急反应能力。对此，FCC的具体做法包括，重组网络可靠性与协同委员会（Network Reliability and Interoperability Council，简称NRIC），从“9·11”事件中汲取教训，查漏补缺；考虑成立一个与NRIC相对应的媒介委员会；与其他机构合作来保障通讯网络的保护、可靠和冗余；从事协商效果来解决现存的公共安全的频谱议题；继续开展协同控制工作等（Powell，2001）。

2002年3月28日，FCC宣布媒介安全与可靠委员会（the Media Securityand Reliability Council，简称“MSRC”）成立，论坛公司总裁丹尼斯·费兹西蒙斯出任主席。媒介安全委员会是新成立的联邦顾问委员会，成员将有计划地开展研究和报告活动，来确保广播、多频道视频节目传送产业能够保持最优的可靠性、健康性和安全性。委员会的委员由一组来自大众媒介公司、有线电视和卫星服务供应商、贸易协会的代表和公众安全代表、生产商和其他关联实体代表组成。

（二）媒介安全与可靠委员会的使命

第一，在遭遇恐怖袭击、自然灾害和其他全国性的威胁时，媒介安全与可靠委员会为广播和多频道视频节目传送设备的安全和持续工作，制定完备的国家策略。

第二，委员会负责制订策略，以保证广播和多频道视频节目传送设备在重大事件发生前、发生时和发生后的运行。这一报告将包括，如何在恐怖袭击、自然灾害或其他针对美国及其人民的袭击时，做好对这些事件的探测、准备、预防、保护和反应的建议。

第三，这些建议将被提供给FCC和传媒产业，以使全美国的广播和多频道视频节目传送设备达到最优的可靠性，健康性和安全性。

（三）媒介安全与可靠委员会的具体实践指导作用媒介安全与可靠委员会出台了非常详细并具有可操作性的媒介安全实践指南。指南分为两大部分。

第一部分是通讯基建安全、通路与重建工作组，在该工作组中又分为预防任务、恢复任务和未来技术与数字方案。其中预防任务还分为国家建议、地方建议、广播最优措施、地方电视最优措施、有线电视最优措施等。主要介绍如何预警恐怖袭击等事件以及媒介的设备与传播安全。

第二部分是公众传播与安全工作组，与我们所研究的媒介安全更相关的是该组的有关内容。这部分内容规定很细致，大致归纳如下：

第一，只要公众通讯传播的能力和程序还存在并且有效，就应展开传播危险信号和信息的工作，并通过恰当的联邦、州或地方政府当局警告公众。

紧急情况管理是联邦、州或各级地方政府的首要原则。

第二，有效地将紧急信息传递给公众，应该通过公共和私人渠道合作的方式，同时利用大众传媒和其他传播系统，来迅速将信息传递给大量和多样的人群。有效利用当前的、新生的和传统的传播系统，包括电视、广播、气象广播，也包括紧急预警系统（EAS）。地方媒体必须制订预警计划并理解自身的核心作用。

第三，联邦和地方机构都应该具有培训能力和处理技巧，懂得如何在紧急情况发生时及时地利用媒介以合适的方式来向公众发布信息。危机管理人员应懂得如何登陆紧急预警系统（EAS）和其他公共预警系统。

第四，地方媒体应支持政府发布并传播更有效的关于紧急情况的教育和准备。地方媒体应该同意发布持续一致的陈述信息，来保证所有的紧急情况发布系统内的信息，和精确地发布到整个社区的紧急情况信息完全相符。所以地方媒体都应该形成紧急情况行政与市场的合作机制，来保证地方政府的紧急信息能以合作的方式传播给所有的社区成员。地方媒体和有关的公共安全机构以及政府机构应该建立地方和州的紧急传播委员会来制订计划，以更好地合作应对灾难。

（四）媒介安全与可靠委员会与媒介安全

媒介安全与可靠委员会的职责之一是保证媒介传播渠道的安全，这一内容并不是本研究所指涉的媒介安全的主要内容。但媒介安全委员会“通过传播通讯增强应急反应能力”，使传播内容可靠、健康、安全，却是媒介安全的重要内容，特别是在发生危及国家安全、公共安全和群体安全的事件时，利用媒介的传播功能，使信息能及时、有效、可靠地传播出去，“迅速将信息传递给大量和多样的人群”，使公众免于恐慌，保护国家和公众的安全。

从FCC的建制上说，媒介安全与可靠委员会并不是FCC内部的一个行政机构，所以，成立于2002年的媒介安全与可靠委员会，可以被看作是FCC在“9·11”事件以后重视媒介安全的开始。

三、公共安全与国土安全局

（一）公共安全与国土安全局的产生与结构

2006年新上任的美国联邦通信委员会主席凯文·马丁最主要的动作就是筹建“公共安全与国土安全局”（The Public Safety and Homeland SecurityBureau，PSHS），并于同年9月25日正式开始运作。和媒介安全与可靠委员会不同，这是美国联邦通信委员会最新成立的一个局，是FCC内的正式行政机构，也是联邦通信委员会全新的媒介安全举措。

“9·11”事件之后，布什政府新成立了国土安全部，而FCC的这一公共安全与国土安全局正是在政府部门调整以后的产物。公共安全与国土安全局的前身是FCC的国土安全政策顾问小组。“9·11”使美国全国上下认识到了自身安全的不足，为了保卫国家的通讯安全，联邦通信委员会在2001年11月14日成立了国土安全政策顾问小组。其任务是：协助委员会估价和加强保护美国通讯安全的措施；协助委员会尽快恢复在对美国袭击中遭到破坏的通讯设施；在紧急情况下向公众、医疗、国防等设施提供通讯传播服务。

公共安全与国土安全局由三个处组成：政策处、公共通信传播扩展与运行处、通信传播系统分析处。政策处负责起草、制订并监管保障制度和政策，包括911报警系统及电子911系统、公众安全电话答录点、公众安全通信的可操作性与互用性、通信基础设施保护、网络安全与可靠性等。公共通信传播扩展与运行处负责综合处理并调整联邦通讯委员会的紧急反应程序和运行，该处还要协调联邦通信委员会的公共安全、国土安全、国家安全、灾难管理和相关的日常基础功能。通信传播系统分析处负责监督、控制通信系统，同时与通信传播产业合作来确保国家通讯传播基建的可靠性和安全行。

（二）公共安全与国土安全局的职责

公共安全与国土安全局负责联邦通信委员会中与安全相关的各类活动，包括公共安全，国土安全，国家安全，紧急事务管理与预警，灾难管理，传播通讯基础设施安全与可靠，以及其他与公共安全组织和普通大众相关的议题和通讯传播信息。

该局负责制订、介绍和监管各机构与公共安全相关的传播通讯政策。

这些政策包括911报警系统及电子911系统；公共安全通讯传播的可操作性与互用性；通讯传播基础设施保护与灾难应对；网络安全与可靠性。该局也作为公共安全通讯传播信息的交换服务机构，还领导紧急应对议题。

该局的首要目的是支持并提前主动强化、提高国家通讯传播基础设施的安全性与可靠性、增强公共安全以及应急反应能力，从而使FCC在自然灾害、全国性流行疾病或恐怖袭击等安全事件中，能更好地援助公众、执法部门、医院、通讯与传媒产业，以及各级政府。

“9·11”事件和美国东南沿海的飓风季节强化了美国对有效的国家通讯传播基础设施的依赖，同时也增强了对有效媒介传播的依赖。公共安全与国土安全局推进了FCC的主动性，将目标定位于保护公众安全和健康，通过保证传播通讯的安全性和可靠性来得以实现。