党的十六大提出，继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步要求，建立健全国有资产管理和监督体制，积极探索国有资产监管和经营的有效形式。我国近年来实行的国有企业外派监事会制度，是在实践中发展起来的、具有中国特色的国有资产监督制度，在维护出资人权益、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。随着新的国有资产管理体制的建立，外派监事会制度如何进一步加强和完善，切实保证出资人监督到位，是当前社会普遍关注的问题。以下从中国国情出发，参考其他国家的一些做法，按照建立现代企业制度的要求，探讨国有企业外派监事会制度的特点及其未来发展方向。
（一）现代企业（公司）治理结构中的监督机制
监事会制度是现代企业制度构成中专司监督职能的重要组成部分。世界上不同国家的企业制度存在着种种的差异，是否存在独立的监督机构由各国具体的公司治理结构所决定。因此研究监事会制度，首先要从现代企业（公司）治理结构入手。
1.现代企业（公司）治理结构的起源。所谓现代企业（公司）治理结构（以下称公司治理结构），产生于19世纪末期，是相对于古典企业而言的。古典企业的出资人同时也是经营者，集决策权、监督权和经营权于一身，不存在现代意义上的公司治理问题。随着社会的发展和企业规模的不断扩大，出资人直接进行经营的方式逐渐让位于委托专门经理人经营的方式。但是，在出资人把企业委托给经理人后，出资人相对于企业就变成了“外部人”，而具体进行经营管理的经理人却成了企业的“内部人”。于是，“内部人”实际控制企业、欺骗“外部人”的问题就出现了。为解决这一问题，作为出资人的“外部人”设计了一系列制衡机制，以期达到既不影响经理人独立经营的积极性和主动性，又不给其弄虚作假、牟取私利以可乘之机的目的。这一系列的制衡机制所组成的企业治理框架，就逐渐发展成为今天的公司治理结构。其目的是要消除由委托代理关系造成的所有权和经营权分离所引发的消极现象。
2.公司治理结构的基本内容。公司治理结构除了所有者构成的权力机构以外，可以分为决策机构、执行机构、监督机构三大部分，三者缺一不可。但是具体由哪些部门来行使这三项职能，又因不同国家国情的不同而有所区别。目前世界上最普遍的公司治理结构主要有两大类，分别可以称为英美模式和德日模式。
英美模式的特点是大多数公司的股权十分分散，一般不存在绝对控股股东，公司主要依赖社会力量来“迫使”其治理有效。这些措施对经理人的约束力比较强，它可以把企业经营的情况及时传递给大众。如果经理人能力差、经营业绩不好，股东们就会采取“用脚投票”的方式，撤出投入的资金；竞争对手则可能趁机进行收购兼并；该经理人在市场上的价码也会一落千丈。英美模式的公司治理结构对于公司制衡机制的要求相对弱一些，但是由于公司丑闻的不断发生，后来也采取了引进外部独立董事等措施来加强内部制衡。
德日模式采用的公司治理结构相对英美模式来说，外部市场的压力对规范公司治理结构的作用相对弱一些。其特点是主要依靠公司自身的力量，通过完善自上而下的一系列制度设计来实现有效治理。这是因为出资人在企业中的股权相对集中，出资人有动力、有能力对企业经营者进行比较全面的监督和控制。他们在对企业监管过程中采取的是双重委员会，即董事会和监事会的监管模式。如德国公司的治理结构是在股东会下分设监事会和董事会，监事会是企业最高监督和决策机构。根据德国《股份法》第84条规定，“监事会任免董事会成员，同时任命一名董事为董事会主席”。法国国有企业在国民经济中所占的比重较大，其公司的治理结构主要是由议决机构（董事会或监事会）、执行机构、权力机构组成。此外，政府向国有企业派出国家稽察员，代表国家依法履行监督检查职能。我国外派监事会制度的前身———国务院稽察特派员制度，就是借鉴了法国这一做法的成功范例。
3.不同公司治理结构中监督机制的比较。就监督机制而言，英美模式中没有独立的监督机构来行使监督权，而是放在了董事会之中。以美国为例，其公司治理结构是股东大会推选董事会，董事会选聘经营者。为实现对经营者的监督制约，通过在董事会下设审计等专业委员会来实现监督职能。开始这种公司治理结构中是没有独立董事的，存在监督失效的制度性缺陷，自20世纪后期以来，逐渐引入独立董事制度进行修补。20世纪70年代，美国由于几家公司的行贿丑闻以及其他不当行为，引发了大量对公司董事会以及经理层不信任的诉讼案，这促使美国证监会要求所有上市公司设立由独立董事组成的审计委员会，以检查公司的财务报告，减少公司内部的违法行为；20世纪80年代，企业圆桌会议、美国律师协会商法分会进一步要求上市公司将董事候选人的任命，完全授权给由独立董事构成的提名委员会；20世纪90年代，《密歇根州公司法》在美国各州公司立法中率先采纳了独立董事制度，该法不仅规定了独立董事的标准，而且同时规定了独立董事的任命方法以及独立董事拥有的特殊权利。目前，美国公司董事会中独立董事已经占到大半以上。
在德日模式中，虽然各个国家的公司治理结构不尽相同，形式各异，但其共同特点是把完善监督摆在了首要位置，并设有专门的监督机构。监督主体与决策主体分离，使监督主体保持了实质意义上的独立性和权威性。以德国为例，德国的公司治理结构采用的是双层制，即监事会和董事会。与美国公司不同的是，德国公司没有专门的经理班子，董事会的职能类似美国公司的经理班子，负责执行公司业务，另外还承担了部分决策责任。德国公司的监事会除具有欧美国家董事会的职能外，更强调了监督的有效性，其组成除了出资人代表以外，还突出了“利益相关者”（主要是职工，也包括债权人如银行）的地位，职工参与公司治理是德国公司治理结构的突出特点。其参与方式是通过职工进入监事会的形式来实现。据统计，在德国最大的100家公司的监事会中，工会和职工代表人数占了近50%，银行也在近75%的公司监事会中拥有席位，而且20%的监事会主席由银行代表担任。日本的绝大部分企业（包括丰田、松下等）实行监查役制度。日本《商法》对监查役的地位有明确规定，实行监查役制度的企业，在法人治理结构中，“监查役会”是在股东大会下与董事会平行且完全独立的监督机构。韩国政府投资控股的13家国有企业都设有“监事”一职。监事与社长平级，经政府企划预算处长官提名，由总统任命。监事是次官级，相当于我国的副部长级。监事的监查业务独立于企业的董事会和经营部门。
近年来，随着经济全球化进程的加快，世界各国经济活动越来越超出一国和地区的范围而紧密地联系在一起，不同法系国家的公司治理结构也出现了趋同态势。采取德日模式的国家逐渐注重外部社会环境的重要性，而采取英美模式的国家也开始着手加强公司自身结构的完善，力求最大限度地避免公司造假、公司丑闻的出现。形成这种趋同态势的重要原因之一，就是要保证实现有效监督，更好地维护出资人的权益。
2001年以来，英美模式的代表美国爆发一系列财务丑闻，导致安然、世通等大公司破产，按这两家公司股价最高时的总市值与股票被交易所摘牌时的总市值之差计算，投资者损失分别高达790亿美元和1140亿美元。2003年底，采取德日模式的意大利也惊曝帕玛拉特案件，给意大利造成的损失可能高达该国国民生产总值的1%，在意大利及整个欧洲引起轩然大波。所有国家都开始意识到，世界上并不存在一种最好的公司治理模式。任何一种模式合理与否，效率高低，取决于其具体国情，取决于其特定的历史、政治、经济、法律以及文化等综合因素，不存在“放之四海而皆准”的模式。
（二）我国公司治理结构中的监督机制
我国目前的公司治理结构是通过借鉴国外经验，并结合我国国情来设计的。根据《公司法》的规定，决策、监督和执行三个层面的机构设置是公司治理结构的基本模式。我国现行公司治理结构中的监督机制主要包括以下几种形式：
1.内设监事会制度。在计划经济时期，国有企业基本上是一个大的生产单位。由于政企不分，对国有企业的监督基本上是一种行政主导型的政府干预，即行政监督。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求国有企业转换经营机制，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。1993年12月，《公司法》出台，为国有企业实现制度创新提供了保证。一大批国有企业进行了公司制改造，内设监事会随之诞生，标志着对企业的监督开始由国家行政监督向出资人监督的转变。但是，由于我国公司化改造的时间较短，运作存在诸多不规范的地方，出现了一些形式化的东西。根据《公司法》规定，股份有限公司和规模较大的有限责任公司都应该设立监事会，对公司的财务、公司遵守法规章程等情况进行监督，并且纠正董事或者经理损害公司利益的行为。但是，从多年的实践看，内设监事会并没有发挥应有的作用。监事多为兼职，监事会主席多为公司的纪委书记或者工会主席担任，位列于公司董事长、总经理之后，且其去留及报酬均由公司决定，“监督”的权威性不够，作为下级难以实现对公司特别是公司上级高层人员的有效监督，形成事实上的“监督缺位”。正如有的职工所说，“下级监督上级是假，同级监督是虚，独立监督才能真”。
2.会计委派制度。1998年1月22日闭幕的中纪委二次全会提出“改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点”。之后，财政部、监察部联合印发《关于实行会计委派制度工作的意见》（财会［2002］12号），指出“根据会计监管要求和会计业务量选择适当的委派形式”。从各地试行的情况看，对国有企业主要采用的是委派财务总监和委派总会计师两种形式。其目的主要是从财务监控的角度出发，由上级机构向下级公司派出监督代表，负责对下级公司进行财务监督。这种制度由于是外派，具有相对的独立性，因而在发现、揭示财务管理中的问题方面，起到了积极作用。虽然财政部没有对会计委派制度做出统一规定，由于其有效性，这一制度已被一些地方国资管理机构、部分中央企业所采纳。但是由于其职责仅仅限于财务方面，因此，在监督作用的发挥和监督范围等方面具有一定的局限性。
3.独立董事制度。中国证监会针对我国上市公司内设监事会从属于董事会，现实工作中又受命于总经理的实际情况，且效仿英美国家，引用了独立董事制度中的一些做法，于2001年8月发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，要求各上市公司董事会成员中应当至少包括有1／3的独立董事。如此一来，在我国的上市公司中就既有德日模式中的监事会制度，又有了英美模式中的独立董事制度，监管的力度不可谓之不大。但是，根据有关调查研究的结果表明，我国上市公司中的独立董事因为大多数缺乏企业高层的经营、管理与监督经验，在实际工作中容易出现“董事不懂事”或“独立董事不独立”的现象，其作用多限于咨询和建议，真正发挥监督作用的不多。根据《上海证券报》2004年5月27日披露的内地上市公司独立董事抽样调查显示，33.3%的独立董事，在董事会表决时从未投过弃权票或反对票；35%的独立董事，从未发表过与上市公司大股东或高管有分歧的独立意见；15%的独立董事，遇到上市公司拒绝、阻碍、隐瞒或者干预其行权行为的情况；35%的独立董事表示，没能享有与其他董事同等的知情权，不能获取足够支持自己发表独立意见、做出独立判断的信息。
4.外派监事会制度。我国的外派监事会制度，是在1998年5月开始实行的国务院稽察特派员制度的基础上演变而来的。2000年3月，《国有企业监事会暂行条例》（以下称《监事会条例》）发布实施，由国务院开始逐批向中央企业派出监事会。这一制度与企业内设监事会的区别，主要体现在派出主体和派出人员上。按照《监事会条例》的规定，中央企业的外派监事会，由国务院派出，向国务院负责。监事会主席由现职副部长级干部担任，并配有懂企业经营管理、懂财务的专业队伍。外派监事会与企业是监督与被监督的关系，不参与不干预企业的经营决策和经营活动，从而保证了监事会的权威性、独立性和专业性。外派监事会对企业的遵纪守法、经营成果、管理状况等进行全面的监督检查和综合评价，为出资人决策提供完整、真实、可靠的信息。参照国务院向中央企业派出监事会的做法，北京、上海、重庆、山西、辽宁、湖南、四川、贵州等20多个省、市、自治区结合本地实际，在地方国有企业中也实行了外派监事会制度。同时，外派监事会制度也启发了部分国有企业，如武汉钢铁（集团）公司、中国海洋石油总公司、中国兵器工业总公司、首都钢铁（集团）公司等，在对其下属子公司进行监管时也采用了外派监事会的做法，取得了较好的效果。
综上所述，在我国公司治理结构中监督机制运行是否有效，与监督机构是否具有权威性、独立性、专业性有着直接的、决定性的关系。
（三）中央企业外派监事会制度的发展
1.稽察特派员制度。在我国从计划经济向市场经济体制转轨的过程中，主要的问题是要解决政府放权后如何加强对企业的监管。特别是旧的体制已经打破，而新的体制尚不完善，经济活动中难免出现一些有法不依、执法不严的问题。政府放权后，部分国有企业中也一度出现了管理混乱、经济效益下滑、国有资产严重流失等情况。于是，加强国有企业管理，尤其是加强对国有企业经营者的有效监督，确保国有资产的权益不受侵犯显得十分重要。
1998年3月，第九届全国人民代表大会第一次会议审议通过《国务院机构改革方案》（国发［1998］5号），其中明确国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员，负责监督企业资产运营和盈亏状况。1998年5月，国务院印发《国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员方案的通知》（国发［1998］14号），对其工作性质、职责等做出规定。1998年7月，国务院发布《国务院稽察特派员条例》（国务院令第246号），对稽察特派员的派出、稽察特派员和特派员助理的任职条件、职责、工作方式、工作纪律及稽察报告等做了具体规定。《国务院稽察特派员条例》明确稽察工作机构“稽察特派员总署”设在人事部，负责协调稽察特派员在工作中与国务院有关部门和地方政府的联系，承办稽察特派员和其助理的日常管理工作。
稽察特派员制度建立后，开展了卓有成效的工作。通过稽察，发现了一些国有企业中的违法违纪案件，一批重大案件如“东方锅炉”、“白银集团”、“猴王集团”等案件的披露，在社会上引起了极大震动，有效地遏制了国有企业管理混乱的状况。1999年3月17日～19日，中央电视台《焦点访谈》栏目连续3天，以“历史使命”、“初战必胜”、“任重道远”三集节目，报道了稽察特派员制度和稽察特派员的工作情况。
稽察特派员制度的实践，验证了这种外派式国有企业监督方式的必要性和有效性。但是，稽察特派员制度也存在着机构不够稳定、派出范围不够确定、工作性质不够明确等问题。因此，把这种监督形式进一步规范化、制度化的呼声越来越高，为后来的外派监事会制度的建立积累了经验。
2.外派监事会制度。
第一，外派监事会制度的产生发展历程。党的十五届四中全会决定，要在试行稽察特派员制度的基础上，过渡到从体制上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。1999年12月，九届全国人大常委会第13次会议对《公司法》进行了修改，以法律形式明确了在国有独资公司建立监事会制度。修改后的《公司法》规定，国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加。同时还明确监事会负责检查公司财务，对企业负责人执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督，以及国务院规定的其他职权。1999年12月，党中央决定成立中共中央企业工作委员会（以下称中央企业工委），将原来由多个部门和单位分散管理的国有重要骨干企业，统一纳入中央企业工委领导和管理。中央企业工委的主要职责之一，就是对国有企业的国有资产的经营管理进行监督。原国务院稽察特派员制度开始向国有企业监事会制度过渡。
为了保证国有企业监事会依法监督，2000年3月，《监事会条例》正式出台，进一步明确提出，监事会由国务院派出，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况等实施监督。同年8月，国务院任命了36位副部长级国有重点大型企业监事会主席，批准了派出监事会的100家中央管理的企业名单；中央企业工委任命了第一批国有重点大型企业监事会专职监事。至此，国有重点大型企业监事会的监督检查工作全面展开。
2003年3月，十届全国人大第一次会议批准国务院机构改革方案，根据《国务院关于机构设置的通知》（国发［2003］8号），设立国务院国有资产监督管理委员会（以下称国资委），国务院授权国资委代表国家履行出资人职责，负责监事会的日常管理工作。截至2003年底（包括稽察特派员时期），先后共向186家中央企业派出监事会，检查涉及的资产占派出企业资产总额的70%，共完成对大部分中央企业5个年度的各类监督检查报告700份。
第二，外派监事会制度的比较优势。首先，形成了独具特色的监督方式。一是监督性质具有独立性和公正性。监事会属于外派性质，原由国务院派出，现由国资委代表国务院派出，检查结果直接向国务院或国资委报告。监事会与企业是监督与被监督的关系，不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动，处于比较“超脱”的地位。监事会监督检查所需经费由国家财政拨付，与企业没有经济利益关系，不受被监督者利益的驱使。这种制度安排体现了出资人监督的性质，保证了监事会独立行使监督职权，公正开展检查工作，客观报告企业情况，既维护了国有资产所有者权益，又保护了企业依法享有的经营自主权。二是监督内容具有综合性，监督效率较高。根据《监事会条例》，监事会的主要职责是：检查企业贯彻执行有关法律、法规和规章制度的情况；验证企业财务会计报告的完整性、真实性、合法性；监督企业国有资产运营和保值增值等状况；评价企业负责人的经营业绩并提出奖惩任免建议。监督内容涉及资产、人和事等几个方面。另外，监事会成员每届任期三年，长年深入企业，每年深入每个企业集中检查时间至少两个月以上。因此，监事会的监督具有经常性、综合性和持续性的特征，能够比较全面、深入地了解和掌握企业情况，保证监督检查质量。三是监督方法具有系统性和创新性。监事会继承了稽察特派员制度行之有效的一些做法，并以《监事会条例》为依据，在日常工作管理、业务技术规范、行政事务保障等方面，先后制定了30多项工作制度，使监督检查工作初步实现了制度化、规范化，逐步形成了具有自身特点、区别于其他监督机构的工作程序和工作方法，形成了依法监督、突出重点、提高效能、现场检查与非现场检查相结合的总体工作思路。同时，监事会注重在实践中总结提高，不断创新，与时俱进。如经国务院批准，制定了《监事会与企业交换意见暂行办法》（国监办发［2002］6号）（以下称《交换意见办法》），将检查出的需企业自行纠正的问题与企业交换意见；国资委成立后，经过认真研究，制定了《监事会监督检查报告成果运用暂行办法》（国资厅监督［2003］62号）（以下称《成果运用办法》），在国资委职责范围内规定了对检查发现的各类问题的处理办法，初步建立了监督检查成果的运用机制。其次，发挥了独到的监督作用。一是建立了一条独立于企业的信息渠道。监事会的根本职责是维护国有资产及其权益不受侵犯；基本形式就是通过监督检查，实事求是地报告企业情况。几年来，监事会共向国务院报送监督检查报告和专项报告575份，向国资委报送125份。据统计，1998～2002年度，监事会累计有2691人次，对监管企业进行了610家次的监督检查，涉及资产152494.4亿元。比较全面、客观地提供了中央企业信息，防止或缓解了出资人和经营者之间信息不对称问题，已成为出资人了解企业真实情况的重要渠道、进行决策的重要依据。二是强化了企业负责人的自律意识。1998～2002年度，监事会检查发现的涉及国有资产流失的违法、违纪案件线索合计154件，依照程序移交司法、纪检、审计机关，使犯罪分子受到了法律的制裁，使违纪人员受到了纪律处分。虽然检查发现的违法、违纪问题发生在少数企业，但却起到了普遍的教育、警示以致威慑作用，强化了企业负责人的自律意识，增加了他们的动力和压力。三是促进了企业改善经营管理。监事会监督检查报告中提出了许多改进企业经营管理、规范企业行为的规章制度等方面的建议合计2400余条，其中一些得到了国务院领导和国资委领导的重视，批示有关部门研究和解决。为提高监督效能，监事会还就检查出的需企业自行纠正的问题，与企业交换意见，提醒和督促企业完善制度、加强管理、防范风险，受到企业的肯定与欢迎。不少企业借助监事会监督检查契机，自查自纠，堵塞漏洞。部分企业还参照监事会的做法，向所属企业派出了自己的监事会。应该讲，中央企业这几年取得的成绩和进步与监事会的工作是密不可分的。再次，锻炼了一支较高素质的监督队伍。一是业务素质不断提高。为提高队伍业务素质，监事会在严把人员“进口”关的基础上，注重抓了岗前培训和后续教育。专职监事在实践中学习，知识面不断拓展、业务能力不断增强，监事会逐步成为干部的培训基地和“蓄水池”。监事会成员中（不含监事会主席），具有大学本科以上学历的有210名，占79.25%；具有中高级会计师、经济师、工程师职称和注册会计师资格的有178名，占67.17%；党员216名，占81.51%。多数同志具有会计、审计、法律和企业管理等专业背景，部分同志还是某些行业的专家。基本形成了一支懂企业、会查账、可信赖的监督检查队伍。二是政治思想工作和廉政建设常抓不懈。监事会十分重视党建工作，以办事处为单位设立了党支部，始终把队伍的思想、组织和作风建设摆在重要位置。为确保廉洁自律，队伍组建之初，就制定了“六要六不”行为规范，并坚持每年召开一次专题会议，检查贯彻执行情况，对一些不良倾向和苗头及时批评纠正，防微杜渐。在监事会主席的率先垂范和严格管理下，监事会的同志恪守各项廉政规定，树立了清正廉洁的形象，赢得了企业的尊重。三是工作作风扎实深入。监督检查工作中，监事会始终坚持深入企业，深入一线。在坚定维护国家利益的同时，妥善处理监督与被监督的关系，尊重企业的经营自主权，保护企业经营者的积极性。监事会队伍的事业心、责任感和优良作风受到企业普遍好评，监督检查工作得到了企业领导和职工群众的广泛支持与配合。实践证明，外派监事会制度是符合我国国情的、行之有效的国有企业监督制度。
（四）进一步完善和发展外派监事会制度的有关建议
1.做好监事会工作需要解决的主要问题。结合几年来外派监事会工作的实际情况，从当前和今后一段时期国有企业发展面临的新形势看，以下几方面的问题亟待解决：
第一，监事会下一步的工作定位不够明确。从现实情况看，部分法律、法规已不适应建立新的国有资产监管体制的需要，对监事会下一步的工作定位带来影响。《公司法》和《监事会条例》作为监事会对国有企业进行监督的法律依据，其中的一些条款已经不适应国有经济发展变化和国有资产监管体制变化的需要，应该进行修改、补充和完善。如《公司法》中只对国有独资公司派出监事会的问题做出了规定，而按照党的十六大和十六届三中全会提出的“股份制将成为公有制经济主要实现形式”的精神，大部分国有独资公司将转化为国有控股、参股形式的公司。随着公有制的多种有效形式的实现，对关系国民经济命脉和国家安全的国有多股、国有控股公司的监督，对其他国有多股、国有控股和参股公司是否需要派出监事会或产权代表，外派监事会与企业内设监事会的关系等问题应尽快明确，并以制度形式加以规范。又如随着国有企业产权多元化后上市的公司越来越多，随着“走出去”战略实施后境外国有资产的比重越来越大等新情况的不断出现，如何监督上市公司和境外资产、如何监督由多家国有企业共同投资组建的国有股份制公司等，缺乏明确的规定。
第二，监事会专司监督的职责定位不够明确。国资委成立以来，将原来分散在各个机构、部门中的对企业国有资产的监督与管理职能整合在一起，有利于从整体上提高工作效率，体现了“管资产与管人、管事”相结合的原则，但是在实际运行中发现，国资委“既存在机构设置过细的问题，导致有些工作相互交叉，多头面向企业，企业感到应接不暇；也存在有些职能缺位的问题，出现服务的真空地带”。如在国务院稽察特派员时期，为了避免重复检查，1999年6月1日，由财政部、原国家经贸委等四部委颁布的《国有资本金效绩评价规则》第二章第10条第5款规定，“中央和地方确定为稽察特派员稽察的企业，遵从稽察特派员制度规定”，不列入当时的财政部统计评价司的效绩评价范围。国资委成立以后，原财政部统计评价司划入国资委，这就不可避免地出现了职能重叠的现象。
监事会工作面广线长，深入企业，它所提供的材料应该成为国资委各个部门工作的基础性数据。应当进一步明确监事会专司监督的职责定位，部分分散在国资委其他内设机构的监督职能，应该尽量纳入监事会工作的范围。在充分保障监督工作独立性、权威性的基础上，更好地强化国资委其他内设机构的管理职能，把握好出资人的定位，使国资委监督、管理的两大职能更加有效地得到体现。
第三，监事会的工作方式、方法等有待进一步改进。一是监督的重点和实效不够突出。一方面，目前监事会的监督是以财务监督为核心，容易使其陷入查账的具体事务中，事倍功半；另一方面，监事会的监督基本实行的是事后监督方式，即当年检查上年。由于监事会的威慑作用，事后监督具有一定的预防功能，也取得了一定的效果。但毕竟时间上晚了一拍，不能有效地防患于未然。尤其是在新的国有资产管理体制下，很难适应和满足出资人及时从监事会了解、掌握企业真实情况的需要。如何解决好事后监督与实时（当期）监督的关系，把问题解决在萌芽状态值得进一步探讨。二是监督的手段比较落后。一方面，从目前监事会的实际工作情况看，还没有充分利用现代信息技术手段，建立起一套比较科学、规范化的适用于监督检查业务的企业数据监控和预警系统；另一方面，外部众多的监督部门职责相对比较分散，没有一套有力的体系把各监督实体之间的成果进行共享，还停留在各自为战的水平上，也增加了监督检查的成本。
第四，监督检查成果运用机制还不够健全、有效。国资委成立后，虽然在内部机构设置上表现为管资产与管人、管事相结合，但在实际操作中，在一定程度上存在着“管理与监督”两层皮相脱节的现象。如虽然国资委发布了《监事会监督检查成果运用暂行办法》，但至今，监事会监督检查中揭露出的一些问题仍未通过相应的管理部门得到纠正、处理和落实。另外，对监督检查报告中涉及的需要国资委以外的其他部门协调、解决的问题，还缺乏深入细致的研究和可具操作性的解决办法。监事会监督检查成果的运用缺乏规范高效的机制保证，在一定程度上影响了监事会作用的发挥。
第五，尚未建立起分别适用于监事会监督检查企业和评价监事会工作质量标准的指标体系。一方面，随着经济的发展，生产的社会化程度不断提高，企业所有权与经营权的分离，使得绝大多数股东已经完全脱离企业的经营管理。在此情形下，出资人对企业经营管理及经营管理层的监督检查问题越来越突出，由于信息不对称，出资人对企业的监督检查也越来越困难，出资人为了自身的利益，不断地改进对企业的监督检查方式和方法，其中运用什么样的监督检查指标体系才能客观真实地评价企业的经营管理状况、财务状况、可持续发展状况，怎样才能鉴别企业管理人员的能力和忠诚状况等，都是世界性的课题。另一方面，从稽察特派员的稽察报告到监事会主席的监督检查报告，虽然揭示出了不少问题，提出了不少建议，但从监督检查的深度和广度来看，还有待于进一步地深入和提高。除了需要监事会人员不断提高自身素质以外，其中一个比较重要的原因，就是目前对监事会的工作质量和工作结果缺乏有效的衡量标准和评价体系，缺乏适用于对监事会人员的约束和激励机制，影响了监督检查报告质量的提高。
2.建议。针对监事会工作面临的问题，按照党的十六届三中全会提出的完善国有资产管理体制和深化国有企业改革的要求，应当进一步加强、改进和完善监事会的有关工作。
第一，坚持和完善外派监事会制度。一是从国有企业建立现代企业制度的要求上看，必须全面构建决策权、经营权、监督权相对独立的制衡体系，而且对于国有企业来讲，监督权的有效性尤其重要。因为国有企业的所有权属于全体人民，国资委作为出资人代表只能是出资人的一种虚拟。国有企业即使成立了董事会，也只能是出资人代表的代表，董事会所具有的各种责、权、利关系同样是一种虚拟。在这种情况下，加强外派监事会制度的建设，确保监督的独立性、权威性、专业性、有效性，对于国有企业建立现代企业制度、完善公司法人治理结构十分重要和迫切。二是从世界各国对监督机制的设计看，不管是英美模式的国家，还是德日模式的国家，都在积极探索适合本国国情和法律制度的对企业国有资产的外部监督机制，并不断发展完善。如英国、意大利等国政府在基础产业、关键性行业、涉及人民生活领域的公用事业中实行“金股制度”，沿股权途径加强对企业的调控和监管。三是从各种监督制度的有效性上看，外派监事会较为有效。一方面，我国的中介机构尚处于发展期，由于和企业之间存在着的商业利益关系，很难公正、独立、客观地履行职责。根据财政部2002年度和2003年度对企业2001年和2002年会计信息质量检查公告，查出的资产和利润不实的金额及比例虽有所下降，但企业的会计基础工作仍不够规范，在一定程度上还存在违法违规问题，会计信息整体质量不容乐观，整顿会计秩序任务依然非常繁重。另一方面，企业内部监督也存在诸多问题。如中央企业适应市场经济体制的企业法人治理结构还没有建立起来，不少企业缺乏行之有效的内控制度，内部监督不到位。特别是企业内部同级监督失效，在涉及企业领导层的问题时，难以发挥作用。而从我国外派监事会的实践看，在规范企业改制、建立现代企业制度的过程中，外派监事会认真履行《监事会条例》赋予的职责，发挥了强有力的监督作用，促进了国有企业的改革发展和国有资产的保值增值。特别是新的国有资产管理体制建立后，在国资委的领导下，监事会工作保持了连续稳定，取得了新的进展。可以说，外派监事会制度作为出资人监督的重要方式，是目前为止比较符合中国国情的监督机制。
第二，修改现行的法律条款，以适应新的国有资产监督管理体制的需要。按照党的十六届三中全会精神，根据国有资本在企业中所占比例的情况，应分别不同情况区别对待：对中央企业中的国有独资企业、国有独资公司，以及国有控股公司中关系国家安全和国民经济命脉的公司，继续实行外派监事会制度。对于那些由国家资本和国有法人股组成的，或者完全由国有企业法人股组成的国有股份制公司，虽然其股权实现了多元化，但鉴于投资主体都是国有性质这一特点，视同国有独资公司进行监督，即实行外派监事会制度。其他国有控股公司和参股公司，依照国家股权比例，由相应的国资监管机构派出专职监事，进入企业内设监事会。对于一些特殊的企业，即使国有资本不占控制地位甚至全部退出，但仍需要继续实行国家监督的，可以比照世界上有的国家采用国家“金股制度”的做法，向企业派驻一名专职监事代表，在必要的时候行使否决权等。
总之，有必要通过对现行《公司法》和《监事会条例》的修订，在坚持和完善监事会制度的基础上，进一步明确对不同类型企业国有资产的监督机构设置、工作方式等，以保持监督的权威性、独立性、专业性、公正性和连续性，切实维护企业的国有资产及其权益不受侵犯。
第三，从体制上明确外派监事会在公司治理结构中专司监督的职能。应当将国资委内设机构中的监督与管理两大职能进行适当的区分，把对企业的监督职能进行整合，明确监事会在公司治理结构中专司监督的“专职性”和“独立性”。建议在国资委的机构设置中，逐步形成相对独立又相互支撑的监督与管理两大体系。可以考虑在现有“国有企业监事会工作办公室”的基础上，增设“国有企业董事会工作办公室”，他们在国资委的直接领导下，分别承担监督和管理职能，其他各职能部门则围绕董事会工作办公室和监事会工作办公室的业务需求开展工作。
第四，进一步改进监事会的工作方式，加强国有资产监督管理的基础性工作。一是要切实研究和解决出资人监督、企业内部监督和外部监督相互配合的有效监督机制，使之形成合力。在将国资委内部的监督职能进行整合，体现监督的独立性和专职性的同时，加强与其他外部如审计、税务、纪检、监察等部门的协作沟通，加强与监管企业内部纪检、监察、审计部门的工作联系，如建立联席会议通报情况制度等，避免多头、重复检查。二是提高监督检查报告成果运用的实效性和权威性。一方面，外派监事会开展工作不能限于事后监督，应该在坚持不参与、不干预的前提下，将事后监督拓展到实时监督，将集中的事后监督与日常监督结合起来，随时跟踪企业重大决策和重要经营管理活动的情况，做好月度、季度和年度财务会计报告的了解和核实工作，使监事会监督检查工作真正成为国资委加强国有资产管理的基础性工作。另一方面，在落实《监事会监督检查成果运用暂行办法》的基础上，认真研究解决监督检查报告中涉及国资委以外部门的问题，提高监督检查报告成果运用的实效性和权威性。再一方面，监事会对企业的监督检查工作完成后，对确实需要企业纠正或改正的有关事宜，应建立“监事会通报和反馈制度”，限期企业进行整改，同时跟踪企业整改情况。三是合理设计监督机制，进一步落实好外派监事会与其职责相应的知情权、建议权以及执行权等。首先，作为出资人派出的监督代表，监事会对于企业应该具有全部、彻底的知情权，企业对于监事会不应该有秘密可言。国资监管机构应定期对企业落实监事会知情权的情况进行检查，把落实监事会知情权情况作为对企业经营管理人员考核的内容之一。其次，监事会的权威性很大程度上体现在其对出资人的建议权上，应充分发挥监事会熟悉情况、了解企业的特点，比照在行使企业领导人员任免权时，先行“征求监事会主席意见”，再进入任免程序的做法，国资委在对企业行使重大决策权时，应充分听取监事会主席的意见，必要时应邀请监事会主席出席有关会议，行使其建议权。另外，应当适当扩大监事会的执行权，强化监督手段，针对企业中出现的问题，赋予监事会一定的警告、通报、聆询等权力，以及可以代表出资人对违反诚信义务、侵害公司利益的董事、经理提起诉讼的资格权等。四是建立起分别适用于监事会工作特点的企业检查指标体系和监事会工作质量评价指标体系。对“企业检查指标体系”的设计，应在目前执行的“企业效绩评价指标体系”的基础上有所简化，突出监事会监督检查的特点，注意与国资委对“企业负责人经营业绩考核办法”的衔接，避免简单重复或将其复杂化。对监事会工作质量评价指标体系的设计，一方面要突出对专业技术水平和工作能力的要求，可以借鉴上市公司独立董事认证资格制度，逐步试行专职监事的认证制度，即：学历文凭＋资格认证＝就业准入。原有人员可以采取“老人老办法，新人新办法”的措施，逐步过渡。通过试行专职监事的任职资格制度，提高监事会工作人员的综合素质，确保监督检查的工作质量。另一方面，针对监事会工作的特点，逐步建立起一套包括评价程序、评价内容和评价标准在内的激励约束机制。通过这种机制，定期对监事会的运作情况和实际业绩做出评价，并且通过对监事会工作人员的考核奖惩办法，奖优罚劣，优胜劣汰。通过制度创新，规范对监事会队伍的各项管理工作，确保监事会队伍长久的生命力和战斗力。（此文为2003～2004年度国资委立项课题）
