当宗族势力和少数别有用心的人假借“合法”选举操纵村自治组织后，往往凭借手中的权力和身后庞大的宗族势力的支持，长年不开村民大会或村民代表会议，使群众失去了监督的基本途径，村民自治演变为族民自治。由此产生了村委会权力行使的不公正性和随意性，甚至族人联结而成的社会力量与国家权力相抗衡。他们有的无视国家规定，巧立名目乱集资、乱摊派、乱收费；有的擅自制订罚款政策，为了达到乱罚款、多收费的目的，无视计划生育国策和土地管理等方面的基本政策，纵容计划外超生，擅自审批宅基地；有的村委会负责入掌握村集体经济大权后，不思为民办实事，不执行财务公开制度，村级财务长年不结算、不公开、不公布、帐目不清，管理混乱，或白头条子抵库，或公款私存、私借，或大吃大喝，村民反响十分强烈，干群关系异常紧张。近几年，许多地方的县信访办在接待群众的来信来访中，村民状告村干部问题的比例呈上升趋势。
（三）许多村干部不能承担起“协助乡、镇人民政府开展工作”的责任
全国人大常委会1998年11月4日颁布的《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”；“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这一规定表明基层政权与村民委员会之间的关系是指导与被指导，协助与被协助的关系，村民委员会有协助乡、镇人民政府开展工作的责任。
但由于一些村干部的思想道德水平差，并受到家族传统文化影响或为维护族民利益，对乡镇政府的行政命令，可听则听，不可听就自行其事。不可避免出现了行政梗阻，严重影响了乡镇行政效率，影响了国家方针政策在农村工作中的贯彻落实。据调查，1990年至1996年，浙江省的一些县，乡镇的教育附加费收缴，几乎所有一年也没有一个乡镇能够按时如数完成，这主要不是乡、镇干部不努力，而是村干部不积极协助配合。对于农村计划生育工作，村干部往往抱着回避态度，乡镇干部虽竭尽全力，也难免有漏网之鱼。
有不少村委会干部目无基层政权组织，工作不负责，会议不参加，政令不执行，考核不合格；或私心杂念重，民主作风差，拉帮结伙，办事不公。乡镇党委对他们还是免不了职，调不动岗，只能迁就其所作所为。
（四）村级组织中无人办事、有人难办事问题十分突出
在一些土地少、人口多、经济不发达的地区，绝大部分中青年的壮劳力常年外出经商务工，一些村特别是一些山区村留守在家的几乎是老弱病幼，这给村委会选举带来了困难。以浙江省仙居县为例，1993年村委会换届选举中，全县有65个村选不出一名委员，199个村只选出委员而没选出村委会主任，两者相加占行政村数的36.6%。不少村民虽然参与了选举，但当选后长期外出，不做村里工作。有一位村民通过拉票选为村民主任后，即外出经商，在三年任期中未参加过一次会议，未为村民办过一件实事。镇党委政府对此无可奈何，缺乏行之有效的管理手段。由于村委会组织机构极不健全，干部缺额面大，无人办事，许多工作难以开展。使农村村级管理留下了真空地带。
三、完善农村村级组织建设的对策建议
针对农村基层管理中存在的种种问题，我们认为，当前最迫切需要解决的问题，是村级管理中要做到“有人办事，有能力办事，依法办事，符合政策，体现民意。群众满意。”要做到这一点，首要的问题是：在农村村级组织中需要有一个上下贯通、互相衔接、精干高效、群众信任的办事机构。部分地区的村民委员会本身就是这样的机构，但有不少地区的村民委员会由于自身的种种问题而不能成其为这样的机构，履行其应该履行的职能。在这些地区的村级组织建设中，仅仅依靠现任的村民委员会来提高或加强自己是困难的。它需要从外部给它一定的能量注入，或者说，它需要得到外界适当的支持和帮助。
根据《村民委员会组织法》，乡、镇人民政府负有“对村民委员会的工作给予指导、支持、和帮助的责任。”显然，帮助一些村民委员会建立一个“上下贯通、互相衔接、精干高效、群众信任的办事机构”的工作只能落在乡、镇人民政府的身上。
那么，乡、镇人民政府如何指导、帮助村民委员会建立一个精干高效、群众信任的办事机构呢？
总结一些地方的改革实践，我们认为，一项行之有效的措施是：将村民委员会中的执行性职能分离出来，设立村级行政办事机构，由办事机构承担原来由村民委员会承担的行政执行性事务工作；村民委员会则重点履行村级事务的宏观决策职能和对行政办事机构的监督职能。
设立村级行政性办事机构，作为农村村级组织建设中一项制度创新，有如下几方面的要求需要加以强调：
第一，村民委员会必须坚持“三个不变”。首先是组织设置不变，作为村民自治组织，三年一届，依法由村民选举产生。其次是三大职能不变，即做好村民的自我教育、自我管理、自我服务。三是下属组织及权限不变，可根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会或小组。村民小组是其基本单位。
第二，要把好村办事机构干部考察任命关。乡镇党委和政府在各村任用办事机构干部时应采取积极态度，发挥应有的指导和帮助作用。对村办事机构干部的人选，乡镇党委和政府都要逐一分析研究，民主讨论，集体把关，决不能搞亲疏关系，凭少数人说了算。要坚持群众路线，充分发扬民主，把群众赞成不赞成、群众拥护不拥护、群众支持不支持作为干部使用的主要依据。既要认真搞好群众推荐，也要征求村支部和村委会的意见，把群众的反映摸清楚，把干部的表现和存在问题搞清楚，特别是对宗族派性问题比较突出的村，要多作调查，听取多方面的意见，仔细分析，防止偏听偏信，力求把公道正派、德才兼备、群众信任的人选出来。
第三，要建立村办事机构定期向村委会报告工作的制度。
要真正体现村民当家作主，村办事机构必须定期向村委会报告工作，并使这项工作制度化，置村务管理于村民委员会和全体村民的监督之下，增强村务管理的规范性、公正性和透明度；村委会通过听取村办事机构的定期述职和工作报告，强化对村办事机构的监督评议。
任何一种管理体制的完善都需要一个历史的过程。设立村办事机构，这是针对当前一些地方农村基层管理中存在的问题而提出的。作为制度创新，无论在理论上还是实践上它均处于探索阶段。一些地方的大胆实践为我们在理论上进行研究总结提供了宝贵的经验。但由于农村情况的复杂性，我们在实践上还需要有更广泛的探索，在理论上更需要不断加强研究。
（作者单位：浙江行政学院）
论正确处理机构改革与职能转变的关系
黄高荣
一、正确认识机构改革与职能转变的关系
1.职能转变是机构改革的前提、基础和关键。职能是机构的灵魂，政府职能不仅决定政府机构的设置及其规模，而且从根本上决定政府机构的变迁及其改革和发展的方向。没有科学、合理的职能，或者在其建构与发展中偏离、背离了本身固有的职能要求，政府机构就不可能有科学合理的结构、功能、制度、人员队伍、工作任务和发展目标，就不可能有强盛的生命力。职能决定机构的规律，内在地规定了机构改革必须以职能转变为前提和基础。
2.机构改革是职能转变的载体和保证。机构是职能的载体。在政府职能决定政府机构的同时，政府机构也制约着政府职能能否实现及实现的程度，制约着政府职能能否转变以及转变的速度、效果和成败。一句话，政府职能的运行与实现，不可以脱离具有一定结构、功能、制度、人员、运行状况的政府机构而存在。转变政府职能，必然要求改革与之相应的政府机构，以支撑、保证和促进新的职能体系科学、有效地运作。职能的转变归根结底取决于机构的改革，其转变的广度、深度和力度，直接取决于机构改革的广度、深度和力度。
3.机构改革与职能转变的统一是一个不断发展的矛盾运动过程。在政府机构与政府职能这一矛盾体中，政府职能总是要随着社会政治经济文化的发展而变化。与之不同，作为政府职能载体的政府机构一经设立，则会在一定历史时期保持自己在结构、功能、制度、人员等各个方面的相对稳定性。于是，随着政府职能的不断发展变化，政府机构与政府职能逐渐发生矛盾，从开始时的相互之间基本适合发展到基本不适应乃至完全不适合，导致二者矛盾的日趋尖锐。至此，就必然要求进行机构改革，使作为载体的政府机构作出相应的调整和变化，以便在二者之间不断解决矛盾冲突，实现新的适合。由此可见，政府机构总是要围绕政府职能这根主轴上下波动，职能发展变化到一定程度，必然要引起机构改革，二者的统一呈螺旋式上升、波浪式前进的矛盾运动。因此，机构改革与职能转变过程，实际上就是一种矛盾运动的过程，这种矛盾运动的基本规律，就是政府职能与社会政治经济文化之间以及政府机构与政府职能之间平衡与不平衡的对立统一规律。
牢牢抓住职能转变这个关键职能决定机构的规律说明，在处理职能转变与机构改革的关系问题时，必须首先科学界定政府职能的边界，确立起与社会主义市场经济体制相适应的政府职能体系。
1.客观把握政府职能的性质。目前，我国正处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的社会转型时期，政府所担当的职能应该是一种过渡性质的职能，由此所确定的政府职能体系应该是一种过渡型职能体系，是两种不同性质职能相互冲突与融合的统一体。这种过渡政府职能体系在总体上体现政府职能演进和发展方向的同时，即应包含部分计划经济体制下的政府职能，又应包含部分市场经济体制下的政府职能。实践表明，不首先弄清政府职能的这种性质以及由此派生出来的关于政府职能的本质要求，就不可能对政府职能的边界加以科学的界定，科学合理的政府职能体系就不可能得以及时确立，政府职能的成功转变就只能成为一句空话。
2.科学的界定政府职能的边界。为此，必须注意两个问题，一是正确区分可渗透性职能与不可渗透性职能，实现政府职能与非政府职能的妥善划分。可渗透性政府职能是指处于政府与其它非政府组织及市场和公民活动共同领域的交叉职能，这种职能由政府与非政府组织共同承担；不可渗透性职能，则是指在一定社会政治经济文化条件下，要么只能由政府承担、要么只能由政府以外其它组织以及市场和公民等承担的职能。
从目前我国改革与发展的客观要求看，一方面对不可渗透性职能必须坚决实行分离，在政府责无旁贷地承担起自身不可渗透性职能的同时，坚决将应该由社会、市场、公民和其它非政府组织承担的职能从现行政府职能中剥出去；另一方面，对于可渗透性职能，则应本着适应需要、有利发展的原则，适时适地地在政府与社会、市场、公民和非政府组织之间加以合理划分和动态调节。二是正确区分确定性职能与非确定性职能，实现政府职能与非政府职能的及时更新。确定性职能是任何政府在任何历史时期都应担负的社会管理和公共服务职能，亦即政府的一般职能；非确定性职能则是指与特定的社会政治经济文化发展水平和地理环境、文化传统等相联系而存在的暂时性、过渡性政府职能。正确区分确定性职能与非确定性职能的目的，就是要把政府应该始终如一地履行好的确定性职能明确出来、承担起来；把因地区差异和发展需要应运而生，尚待发展的非确定性职能科学的界定出来、稳定下来、履行起来；把由于社会历史的发展已经过时的非确定性职能坚决地从现代政府职能剥离出去，使之消亡或实现转移。否则，该强化的职能不强化，该确定的职能不确定，该弱化的职能不弱化，该剥离的职能不剥离，政府职能转变和机构改革就不可能取得成功。
3.重新确定政府职能体系。根据上述对政府职能性质与边界的分析，我国目前的政府职能体系应该体现其过渡性特征，既允许两种不同性质职能一定限度的冲突存在，又利于两种不同性质职能的融合、体现社会历史发展的要求和政府职能发展的方向。因此，重构后的政府职能体系既应保留并改造和发展计划经济体制下固有的军事保卫、民主专政、经济建设、文化建设、优抚救济等政治、经济、文化、社会职能，又要适应发展社会主义市场经济的要求，适时纳入并大力加强崭新的经济职能。新的经济职能的纳入和加强，是过渡型政府职能体系的核心部分、特征所在和发展方向。
（1）制定经济发展中长期规划和产业政策，提出战略发展目标，引导产业结构调整；
（2）加强和改善经济运行中的宏观调控；
（3）培育市场体系，监督市场运行；
（4）加快基础设施建设，改善投资环境；
（5）促进国有企业机制转换，加强国有资产管理监督；
（6）完善社会分配机制，建立健全社会保障体系；
（7）贯彻可持续发展战略，促进经济社会协调发展；
（8）推动对外经济交流与合作，促进本国企业参与国际市场竞争。
与此同时，对于已经失去存在基础的部分原有政府职能，则应尽快从这种崭新的职能体系中剥离出去。重新确定政府职能体系，还要防止和克服两种片面性：一是一刀切。我国各地的经济、文化、社会发展水平不同，与之相适应的政府职能也就不能干篇一律，而应体现区域差别、区域特征。二是“唯中心”。政府职能是一个相互联系、相互制约的体系，除经济职能这个中心职能以外，还有政治、文化和社会等职能。因此，在确立政府职能体系时，不能唯中心职能，而要把中心职能与政治、文化、社会职能统一考虑，科学处理四者之间的辩证关系。
根据新的职能体系改革政府机构
