1.作为机构改革直接根据的新的政府职能体系，应该是高度整合的职能体系。政府职能边界的确定，只是从总量上为实现政府职能体系的科学化和合理化提供了必要的前提和基础。要真正、彻底地实现政府职能体系的科学和优化，并为与之紧密相关的机构改革提供真正科学的根据，还必须进一步对重新界定边界后的政府职能进行科学的调整和重构，实现整个政府职能体系特别是横向“块块”职能的高度整合；要通过职能的整合，来推动和实现机构的整合，在整合中精简机构和人员，以往历次机构改革的经验表明。作为机构改革直接根据和成败关键的政府职能，不适时转变不行，转变不配套、不彻底不行，转变之后不加以科学的高度整合同样不行。不但如此，重新界定边界后的政府职能整合还是实现政府管理方式转变、巩固和扩大机构改革成果的重要条件。只有将相关的综合性经济、社会管理职能整合起来，注入单一的综合性管理部门或管理机构，才有可能实现政府管理方式由微观直接管理向宏观间接调控的根本性转变，从而加快机构的进程。与此同时，这种整合不仅在横向上有利于完善和提高各级政府权能，而且在纵向上有利于维护和强化中央政府权威，从而使建立精干高效的权威政府成为可能。
2.根据新的职能体系建立起来的政府机构，应该是高度整合的政府机构。由于作为机构改革直接根据的政府职能是重新界定边界并高度整合了的政府职能，因此，机构改革应该而且必须与此相适应，在建立健全功能齐全、办事高效、运转协调、行为规范的现代行政管理体系的过程中，以广泛建立大行业、大系统管理体系为导向，着力于机构整合，在机构整合中实现由传统“大政府”模式向现代“小政府”模式的过渡和转变。为此必须打破传统体制下按行业和产品门类设置专业管理部门的陈旧行政管理模式，将同类性质或性质相近、内容交叉的行政管理事务并入一个部门或机构进行大行业、大系统性的综合管理，通过横向职能权限的调整，解决传统政府体制下机构臃肿、部门林立、推诿扯皮、效率低下的问题。如通过职能整合基础上的机构整合，撤销原体制下的农、林、牧、副、渔等专业局，代之以对农、林、牧、副、渔各业进行大农业管理的新的农业局，而将原来各专业局的职能分别改由实行大系统管理的农业局的相应内设机构承担；对招商引资领域所涉及的引资、招商、工商、税务、银行等专业部门的事务，设立单一的招商引资机构统一进行管理，组织立项联审，在大系统管理体制下实行“一个窗口对外、一个章子生效、一站式审批、一条龙服务”，等等。深圳、海南等特区改革实践证明，在加强政府职能整合的基础上实现政府机构整合，大力建立和推广大行业大系统管理，是实现机构改革目标和巩固机构改革成果的必要的和有效的途径。
3.根据新的职能体系改革政府机构，必须防止和克服两种片面倾向。一是机构改革与职能转变相脱节。把机构改革片面理解为量的精简，使机构改革游离于职能转变之外，就机构改革抓机构改革，以至新的机构不仅不能成为新的职能的载体，反而成为新的职能的异己力量，限制、阻碍职能的转变。
二是机构改革与职能转变零散、局部结合。一方面，在科学确定政府职能体系的前提下，不根据政府职能体系科学设计政府机构体系，系统地改革政府机构；另一方面，不从整体上推进机构改革与职能转变的统一，要么上动下不动，下动上不动、左动右不动、右动左不动，使改革的各种分工过于分散甚至相互抵触，不能形成强大的合力，致使机构改革成效不大，容易反弹。
四、把战略规划与近期目标统一起来
在正确处理机构改革与转变职能的关系时，应把战略与近期目标统一起来，这是遵循职能转变与机构改革内在规律的必然要求。首先无论是职能转变、机构改革，即不可能一次完成，也不可能一成不变、一劳永逸。因此，机构改革与职能转变只能把握时代脉搏，着眼历史趋势，从长计议，逐步推进，使二者在积极的动态的相互作用中彼此促进，相得益彰。其次，从政府管理客体的实际情况看，市场体系的培育和健全，社会结构的调整与转型，均需有一个过程，在这个过程中仍然不能没有政府的参与和引导，政府作用的领域只能是随着市场与社会已然完善起来、自行发挥作用的领域的扩大，逐步地作相应的收缩，从这个收缩的过程开始直至政府完全退出市场与社会作用的领域，也只能是一个长期的渐进的过程；与此同时，企业、事业单位、中介组织、行业协会等其它非政府组织的健全和发展，其对体制和社会转型以及市场经济规律等的适应亦有一个过程，这个过程同样离不开政府逐步减少的然而却是积极的保护和引导，离不开政府由“婆婆”转变为“阿姨”后对其的“扶上马，送一程”。否则，职能转变与机构改革的速度与进度过快，政府在角色上由“婆婆”一跃而直接成为所谓“市场规则的制定者和裁判员”，将尚不具备市场适应能力和竞争能力的企事业单位猛然推向市场听之任之，就无异于把不谙水性的人猛然推进水里撒手不管，必然导致事与愿违，适得其反。
（本文作者：湖南行政学院科研处长、副教授）
政府部门职能关联与责任行为
杨学渊
一个高效率的政府首先要求各部门的职能要清楚，使之能够明确自己的职责范围。我国当前的机构改革正是把解决机构重叠、职能交叉、人浮于事、效率低下作为一个重要目标。但在现实生活中，一个部门在履行自身职能时不与别的部门的职能发生关联是不可能的，我国机构改革也只是尽可能界定部门的职能，尽可能避免职能交叉现象，使机构设置比以前更科学合理。本文讨论的政府部门职能关联指两种情况，一是职能交叉，即某些社会公共事务由二个或二个以上部门管理；二是职能配合，即某些社会公共事务需由二个或二个以上部门协调共同管理。如，为了保证公路运输安全，必须对机动车辆实行年检。我国当前汽车运输的运营属交通部门管理，道路交通秩序安全归公安部门管理，运输汽车的年检就成了两个部门都可以管理的事务。又如，对文化娱乐场所的管理，工商部门管经营是否合法，文化部门管娱乐内容是否健康、公安部门管娱乐场所的治安状况。文化部门只有检查权，没有处罚权，工商和公安部门有处罚权，但不懂文化市场的要求，为此，要实现对文化娱乐场所的管理，必须三个部门协调配合。
政府部门职能关联现象的存在是客观的，并且是普遍的。
这一社会现象不能不引起我们的关注。因为职能关联将会使政府部门不负责的行为加剧。如果说对单个部门履行自身确定的职能时出现不负责的行为比较容易受到制度上的处罚和舆论谴责的话，那么对职能关联部门的不负责的行为就要困难得多。
因为它们可以找到很多用来说明自己该管而没管，该配合而没配合的理由，而且听起来似乎都很充分。如，城市道路不停地被“开肠剖肚”，尽管市民意见很大，但可以想象，每一次挖路的部门都有“充足”的理由。现实生活中，在职能关联领域内政府部门不负责的行为主要有两种，一是“推”，二是“争”。当需处理的社会公共事务与本部门或本部门人员无利可图时，便相互推诿，寻找种种理由不去管理，即通常说的“扯皮”现象。当需处理的社会公共事务有利可图时，便争着参与管理，并尽可能把其他部门排斥在外。如，汽车检测能给部门带来大量钱财收入，所以公安部和交通部各自发部令，使得大客运车必须每年分别接受公安机关四次检验、交通部门二次检验。
政府部门职能关联为什么会导致不负责的行为产生呢？这里必须对政府的行政职能、行政权力和行政行为三者的关系进行分析。应该说，政府每一个部门都有明确的职能，如教育部门负责全社会学历的管理，城建部门负责城市规划和城市基础的建立和管理，部门的设立是以其必须履行什么职能为前提的，否则便不会设立这一部门。相应的行政权力是部门履行自身职能的基础和保证，权力的赋予实际上是一种能力的赋予。
当然，这是以法律的形式来确定的，而不能是主观随意的。任何政府部门既具有一定的职能，又具有相应的权力。政府部门在依法行使其行政权力来履行职责的行为，就是行政行为，行政行为是显性的，一种行政行为是否合法、是否对社会和公众负责，是可以通过行为过程和行为结果来评判。行政权务只能通过行政行为来体现，并且政府部门是否愿意运用其行政权力、出于什么目的和动机来运用行政权力、运用的力度多大，具有一定的自主性，政府部门之外的组织和个人难以明了。行政职能具有弹性，就是说对一个部门应履行的职能只能作原则性的规定，法律上不可能对日常中的政府部门履行其职能的行为一一加以规定，原则的内容总是抽象的，行为总是具体的，由抽象的内容转变为具体的表现，其中存在一定的伸缩范围。
如公安部门可以派出警力配合文化部门检查文化市场，也可以强调警力不够而不予配合，或只派一、二名新手予以应付。
行政职能的弹性使得行政权力的运用更具有自主性，而行政权力的自主性使得相关部门之间的行政行为产生一个“共同领域”，即在该领域中（或是某社会公共事务，或是社会公共事务的某方面），若干部门都可施行或不施行其行政行为，而不明确必须由哪个部门施行。由于社会生活的复杂性和变动性，要完全界定各政府部门的行政行为是不可能的，或者至少成本是相当高的。“共同领域”的存在必然派生出“外部性”：一部门的行政行为会影响别的部门的行政行为。如果一部门真正是出于对社会和公众的责任心，则其行为一般来说对职能关联的别的部门是有利的，是负责行为，如予以积极配合，或主动管理无利可图的事务，或从利益相争的事务管理中退出；相反，如果是出于部门或个人利益的考虑，则其行为会给别的部门带来负重，是不负责行为。然而，在“共同领域”中不负责行为远远多于负责行为，公共选择理论提出的“经济人”假设为我们作了很好的诠释。公共选择理论在分析“政府失灵”的原因时认为，政府也是“经济人”，政府活动也是追求自身利益最大化的。当然，这种利益并不一定是物质性的，它还包括权力的扩大、机构的膨胀、行政预算经费的增加、甚至少干事，以图清闲回避责任，等等。政府部门的利益实际上是政府部门人员的利益。因为政府只是一个组织机构，这个机构是通过人来运作的。而每个人都有自身的价值目标和利益追求，它们是人的行为的动力，公务员也不例外。同一部门的人员存在着共同的利益，人们之间形成利益团体，当一种行政行为会给部门带来利益时，就促使他们去实施，当无利可图或增加责任风险时，他们就会回避、推诿。如我国当前政府部门乱收费现象屡禁不止，就是因为部门利益趋动所致。如果说利益趋动使得政府部门不负责的行为产生的话，那么在“共同领域”中这种行为大量存在就不足为奇了。
如何才能有效地限制职能关联部门的不负责行为呢？相应的措施可以有：
1.尽可能界定“共同领域”，缩小部门行政权力的自主性。现实社会中，政府部门行政行为的“共同领域”不可能完全界定，但并不是说就不予界定。如我们前面说到的例子，对运输汽车实行年检，出现了“共同领域”，对此需作出界定，确定是由公安部门还是交通部门来管理。社会总是处于发展变化中，新情况、新问题不断出现，如果不对“共同领域”适时地作了界定，那么它就会越来越扩大，从而导致政府部门不负责行为蔓延。界定“共同领域”还能缩小部门行政权力的自主性。因为，部门的行政权力是相对不变的，一般情况下，它不会因行政行为受到限制而发生变化，如交通部门虽然不参与城市道路的规划和建设活动，但并不影响其拥有城市之外的道路规划和建设权力。界定“共同领域”能够限制部门行政权力运用的范围，从而缩小其行政权力的自主性，即这一类社会事务或者这类社会事务的这一方面属于还是不属于一部门管理的范围得到了明确。这将有助于防止权力的滥用、避免不负责行为的产生。
界定行政行为的“共同领域”并不影响政府部门的职能，正因为如此，其行政权力才不发生改变。当然，可以在界定“公共领域”的同时，调整政府部门的职能，这属另当别论。
2.职能相近部门合并，或必要时成立相应的协调机构。
职能相近包括职能类同、职能之间难以清晰界定或职能之间关系密切的情况，“共同领域”主要存在于职能相近的部门之间。
因此，如有可能，政府应将这些部门合并。部门合并不仅可以精简机构和人员、提高办事效率，而且还可以减少不负责行为的发生。如我国1998年初国务院机构改革，将原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局合并组建为国家资源部，将原化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司组建为国家石油和化学工业局。实践证明，这一改革是很成功的。
但应当看到，部门合并并不能消除“共同领域”，它只是缩小“共同领域”的范围，而且合并也有一定的限制。因此，必要时政府可考虑成立相应的协调机构。所谓“必要”，指部门行政行为的“公共领域”难以界定，或界定的成本过高，而它又常常存在，并且行为主体比较明确。如我国政府中存在着协调农、林、水部门行为的“农村工作办公室”，为搞好今年我国建国50周年的庆祝活动，协调政府各有关部门行为，近日国务院决定成立首都建国50周年庆祝活动筹委会，等等。
协调机构可以是常设机构，也可以是非常设机构。成立协调机构至少有二大益处，一是通过协调机构使各部门能够明确在该“共同领域”中各自的行为，实际上它界定了该“共同领域”。
尽管这种界定是临时的、非法律化的，但在具体的社会事务管理中可以减少相互扯皮、相互争执的不负责行为。二是如果出现了不负责行为，则有一个明确的责任主体。作为单个部门来说，或许能找到很多的理由为自己在“公共领域”中的不负责行为辩解，但作为协调机构，由于其行为范围是明确的，就很难找到理由为自己辩解。因此，它将会去制约“共同领域”中不负责行为的发生。
