小政府不是不要政府。重返自由市场，不是把一切都交给市场。80年代的美国里根政府，通过压缩福利项目，收缩政府社会职能；通过放松对工商业的管制，收缩政府的经济职能。但总有一些政府职能，政府是放不出去的，美国公众也不允许政府放弃过多的公共服务职能。政府必须根据社会的需要进行正常的政府功能输出。
美国政府面临的状况是：财政压力仍然存在；政府组织自身运作效率与市场制度运作效率相比已相形见绌；纳税人要求政府提高绩效和对公众的回应性；纳税人要求越来越多的公共服务。美国政府财政压力大，面对的需求压力大，但自身的供给能力又低，到底怎么办？
80年代以来美国各级政府的政策选择是：在政府公共服务输出领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，提高政府功能输出的能力。这就是政府公共服务输出的市场化取向。这是美国行政改革最富有成效的一部分内容，也是美国80年代以来行政改革最富有活力的一部分。
政府公共服务输出的市场化与政府功能定位的市场化不同。后者是美国联邦政府理性设计、总统推动、立法机构认可的结果。而政府公共服务输出的市场化取向是美国各级政府在财政的压力之下自发选择演进的结果。这种取向不是联邦政府统一制定一个什么法律，确立个什么日程而有了计划推动的结果。这种取向是在联邦和州宪法及法律的总体框架下，各级政府实体，各个政府部门，分别在不同的政策领域自发创新汇聚的结果。
美国学者对政府公共服务输出的市场化有许多提法。
如，E-S.萨瓦斯称为“民营化”（Privatization），凯特勒（Ket-d）称之为“代理政府”（Government By the Proxy），雷内（Rainey）称之为“使国家中空化”（Hollowing State），许多学者通常所说的“合同出租”（Contracting-out），“公私合作”（Public-private Partnership），“公私共担风险”（Public-privateventure）；还有皮埃尔（JonPierre）称之为“国家的市场化”（the Marketization of The State），彼得塞尔夫（pe-terself）称之为“由市场来治理”（Government by the Mar-ket）等。美国公共行政学、经济学者上述提法是如此之多，说明美国政府公共服务市场化取向这种现象的普遍性。
80年代以来，公共行政学术界（特别是美国行政学界）也出版了一系列的著作研究政府功能输出的市场化问题。
1983年汉拉恩（HanrahanJio.）出版了《市场化政府》（“Governmen By Market”）。
1987年萨瓦斯出版了《民营化：改良政府的钥匙》（Privatization：The key to Better Government）。
1988年菲茨杰拉德（Randall Fitzgerald）出版了一本普及读物《当政府走向民营化：公共服务的成功选择》（“When Government Goesprivate：Successful Alternatives to Public Services”）。1988年凯特勒（Kettl）出版专著《代理的政府》（“Gov-ernment by Proxy”）。
1989年约翰。D.杜纳休（JohnD.Donahue）出版了《以私人手段，去实现公共目的》（“PublicEnds，PrivateMeans”）。
1992年戴维·奥斯本和特德·盖布勒（David Osborne and Ted Gaebler）出版了《改革政府》（“Reinventing govern-99ment”）。
1994年P.英格拉姆（Patricia.W.Ingraham）等人主编的《政府的新模式》（“The New Paradigm for Government”）一书中也涉及到“合同出租”等政府功能输出市场化的议题。
美国政府在一系列政府报告中也频频提到“民营化”这个主题。其中在1988-1994年间，专门研究美国民营化的报告有500余个。下面是美国政府报告（1988-1994）中的有关信息：
1988年，美国环保署民营化领导委员会和工作小组（Privatization Steering Committee and Task Force）召开首次会议的主题是：利用公私合作，推行环保方面的民营化。强调政府资助，民间承担饮用水保护、废水处理、固体垃圾处理等方面的工作。
1990年，国防部的海军部队，考察了235个竞争性合同承包的案例，发现合同承包工程省时省钱。比不承包的工程节省20%的成本。
1990年，美国政府报告中开始强调“公私共担风险”（Public privateventure）。
1991年联邦政府开始考虑家庭计划的民营化问题。
1992年，美国政府强调要向高级官员灌输“公私共担风险”的观念。
1992年，布什总统颁布第120803号行政令，鼓励州与地方推行基础设施的民营化。1992年环保署马上就该行政令做作出反应，检察自己现行政策得失，积极鼓励私人投资废水处理。该行政令引发废水处理和公路民营化的浪潮。
1994年，能源部扩大民营化措施。
1994年，得克萨斯交通部回顾已有的公路民营化经验，并着手下一步的公路民营化的规划。如果说美国政府输出的市场化实践取向是一个客观现实的话，上述学者各异的说法、层出不穷的研究著作、不断增多的政府研究报告，只是反映这一现实的朵朵浪花。那么在这些朵朵浪花背后现实主流是什么呢？这是本章研究的主题。本章由以下几个小问题组成。到底什么是政府公共服务输出的市场化？（第一节）；政府公共服务输出市场化的目的是什么（第二节）；政府功能输出市场化的实践类型划分及其相关内容（第三节）；最后就本章做一总结（第四节）。
（第一节政府公共服务输出市场化的内涵
美国学者对此问题并没有一致的界定。笔者只好根据对美国行政改革的实践的理解及对美国学者相关看法，先给出自己的一个概括，然后，再引证美国学者的看法予以证明。
一、三层含义
综观美国行政改革的实践，政府公共服务输出的市场化包含以下三层要素。
第一，决策与执行分开。
政府确定公共目标，确定公共目标的优先顺序，但公共目标的实现不一定非靠政府行政部门事必躬亲，而是可以通过非政府的力量去完成。实现公共目标的过程中，连结非政府部门与政府部门之间的中介是市场机制。即政策的制定和执行可以分开。政策制定是政府的职责，政策执行的职责可以由公共部门、私营部门、非盈利部门来共同承担。政府的政策制定体现公平，多种组织的配合协作体现效率。公共服务的决策和执行要体现公平和效率的统一。
第二，公共服务的供给者须多元并存，竞争发展。
政府为公众提供的公共服务，不一定非由私营部门承担才有效率。关键因素是公共服务的供给者须竞争共存。
以竞争取代垄断（无论是政府垄断，还是私人垄断），是提高公共服务生产效率的关键。
第三，消费者对公共服务的选择权力。
公共服务的消费者须具有在多元的供给者之间选择的权力，以及用以选择的资源。
二、西方学者的论证
第一，政策的制定和执行分开问题。
美国有名的公共服务市场化的鼓吹者彼得·德鲁克强调的是：
“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’，相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府。
我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府。这是一个‘治理’的政府。
任何要想把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱想要决策机构，亲自实干的做法意味着‘干’蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是他的事。”（1968）E.S.萨瓦斯就政府的决策与执行的关系也有精彩的论述：
“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’（Steering）。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨。”约翰·霍普金斯大学的来斯特·萨拉蒙的观点是：
“大量依靠第三方来进行公共服务工作这类做法。事实上已成为联邦政府在国内问题上的标准操作模式了。”“这种‘第三政府’的形式用的是‘政府之所长’，即筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标。
与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。在这个过程中，使美国人敌视政府的传统与近代美国人喜欢政府提供现代社会所要求的越来越多的服务这两者之间的矛盾调和起来。”戴维·奥斯本和特德·盖布勒（DavidOsborneandTedGaebler）在总结80年代以来美国各级政府重塑政府经验的基础上，发现美国正出现一种新的政府治理模式（Gover-nance），其核心要点是：“把掌舵和划桨分开”，“那些把掌舵决策转变为划桨执行的政府，只有少量第一线干活的人，更多的是决策者、催化者和牵线搭桥者。”因此，两位推出的《改革政府》一书的第一章就是：“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨”。即政策制定和执行要分开。
卡革和斯托泽（KargerAnd4Stoesz）对社会服务民营化的界定是：“政府资助与政府供给人类服务的分离，政府只有资助和管制服务之责任，但无直接供给之义务。”萨瓦斯和费兹杰拉德（RandallFitzgerald）分别在《民营化：改良政府的关键》和《当政府走向民营化：公共服务的成功选择》两书中强调的共同主题是：以私人之手段，达公共之目的，即通过某些制度安排达到“以私谋公”的效果。
上述引证的是学者的看法，有的表达的是对政府功能输出方式应然性的看法，有的表达的是对政府功能输出的实然性描述。其实，不仅仅是学者有关于政府决策和执行应该分开、可以分开的观点和主张，美国各级政府及其领导人也开始有这些提法，（当然这些提法是其实践取向的反映）。如：
明尼苏达州的圣保罗市市长拉蒂默集10载从政之经验，最后将政府的角色归纳为：
“市政府必须进行某些调整，而且在某些方面对传统的角色重新下定义。我相信市政当局会越来越经常地规定自己扮演的是催化剂和促进者的角色。市政当局将会越来越多的规定自己的任务是确定问题的范围和性质，然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题……”1993年美国公布的戈尔报告，是指导美国联邦政府进行行政改革的纲领性报告。这个报告吸纳了《改革政府》一书的精华，在第二章中提出“使公共服务的供给组织展开竞争”，“创造市场动力”，“利用市场机制去解决问题”。
第二，公共服务供给组织之间的竞争问题。
政府的决策和执行分开，并不意味着由私营部门承担原先政府部门承担的公共服务生产任务，就一定有效率。
关键要素是供给公共服务的组织之间须有竞争，须以竞争来代替垄断。1989年杜纳休（John.D.Donahue）在分析合同出租时指出：合同出租是否成功取决于潜在供给者的竞争程度。竞争将迫使供给者富有效率。这种观点源于微观经济学关于竞争的基本原理。四种市场模式（完全竞争、垄断、垄断竞争、寡头垄断）中，只有完全竞争模式才能使长期平均成本达到最低点。产量才能达到最大化。当然，公共服务生产的竞争不是私人物品和服务竞争的简单模仿。但竞争出效率的观点确来源于微观经济学中关于四种市场模型的比较。
戴维·奥斯本和特德·盖布勒通过考察80年代以来美国重塑政府的实践之后，得出结论：政府的决策和执行应该分开，然而，“私有化是答案之一，但不是惟一的答案”。
“真理在于，一个商品或一项劳务的所有权并不那么重要，不管是公有的还是私有的；更为重要的是生产商品和提供劳务的市场或机构的内部动力机制。”由竞争而生的动力机制比是否是私营部门经营更重要。竞争分为公竞争（如明尼苏达州公立学校为争取学生之间的竞争）、公私竞争（如美国凤凰市政府部门与私营部门为赢得清扫垃圾的承包合同而竞争），私私竞争（如私营的保健组织为争取消费者手中的凭单而竞争）。美国80年代以来的行政改革的过程中常常出现这样的状况，“当政府将某一项活动私有化，例如把垃圾收集或监狱管理承包给私营公司时，结果反而把这项活动变成一种私人垄断，成本和效率越弄越糟。”参加公共服务生产竞争的组织可以是政府部门，私营部门，也可以是非盈利部门。三种组织在承担不同的公共服务时，各有自己的优势。
公营部门最适合承担的任务是“政策管理、管理实施、实行公平、防止歧视、防止剥削、提高社会凝聚力”。
私营部门最适合承担的任务是：“投资任务，产生利润，提高自足的能力。”最适合第三部门（TheThirdSector）承担的任务是：
“需要志愿劳动的任务，产生微利的任务，提高个人的责任心。”
不同的组织凭借不同的组织优势，可以竞争性承包和参与公共服务的供给过程。
第三，关于消费者对公共服务的选择权力问题。
纳税人在政治意义上是公民，在经济意义上是消费者。
纳税人是公共服务的消费者。消费者对公共服务应该有直接控制权，直接选择权力。相对于政府部门只有消费者才最关心自己所享用的服务的质量和数量。消费者须有资源才能去控制、影响生产者。“使公益服务提供者对他们的顾客需要做出灵敏反应的最好办法是把资源放在顾客手中让其挑选。”各种有价证券、现金补助和提供资金制度就是把资源直接交给消费者手中的几种形式。没有消费者的选择就没有所谓的市场机制，也难以激发供给者的竞争，也就难以诱使供给者对公众负责，并激发供给者的革新。也只有给予消费者选择的权力，才能满足消费者的多元偏好。
