在政府中，很少有人用”顾客“一词。大多数政府雇员根本不知道谁是他们的顾客。他们只知道为部长、为议会、为纳税人服务，而无视那些真正的服务对象。从理论上讲，民主政府的存在就是为公民服务；企业之所以存在是为了获取利润。但事实是，企业在想方设法取悦顾客，而政府却是一个”顾客盲“。产生这种现象的原因很简单：企业的钱是直接从顾客那里来的；而政府的钱是靠议会拨款，靠纳税人交税。政府的”顾客“是在被动地等待政府为其提供服务，因而常常不被重视。重塑理论认为，今天的时代已不同于工业时代，人们对政府提供的服务产生了怀疑，他们试图改变一切：成立各种委员会，制定新的计划，筹集资金，自愿服务等等。这无疑对政府提出了挑战。为适应这种变化，政府应把顾客放到司机座位上去。仅仅让顾客能够选择不同的车辆去乘坐，还远远不够。因为一旦顾客上了汽车，就只能希望”司机“把自己拉到目的地，这是被动的。如果让乘客自己开车，他们就会选择自己的路线去抵达终点。
2、政府应转变投入产出观念
传统的官僚制度注重投入，而非产出，这种做法至少产生了两种结果，一是，资金投入的部门的工作做得越糟，就越能得到政府更多的拨款。二是，由于政府部门内雇员的年资、机构的规模、权力的层次等都是一种投入，官僚主义机构追求多预算、多编制、多权力，营造自己的”帝国“就势为必然。产生这种现象的原因是，政府只关心它下届是否连任，而不是他的现实效果。相反，企业必须注重产出。因为产值一下降，企业就要垮台，而政府不必担心这个问题。
政治家们能否当选，取决于选民和利益集团是否接受他们，而不是政府能否提供良好的社会服务。这种状况不改变，政府的管理水平就不可能提高。
第三，完善政府运行机制。
完善政府运行机制，是在转变观念，重新评价政府的作用之后应着重解决的问题。如何完善政府运行机制，重塑理论强调完善三种运行机制。
1、注入竞争机制
政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的。它常常把竞争看作是一种浪费和重复。尽管人们对私营企业的垄断深恶痛绝，但人们却对政府的垄断行为习以为常。的确，在政府活动中，部门间的合作是非常重要的，竞争往往使政府的宏观控制变得困难。但是，在社会服务领域，竞争却是必须的，它能节约成本，适应变革，满足顾客需求。事实上，没有人希望竞争，竞争却能给整个社会注入活力。虽然竞争并非是解决一切问题的灵丹妙药，但它是打开束缚公共组织枷锁的一把钥匙。
2、转变驱动机制
转变驱动机制，主要是转变政府行为的内部驱动力，即用”有使命感的政府“取代”规则驱动的政府“。大多数公共组织是被他们的规章制度和预算所左右，他们制定出无数个规则来防止可能的错误。每当事情出错，他们又习惯地制定出更多的规则。一定的规章制度固然必要，但是如果这样就会使政府的行动像个蜗牛，难以对瞬息万变的环境作出反应。规章制度的建立是为了防止坏的事情的发生，但它们也可能窒息办好事情的活力。应该承认，在建立规章制度之初，出发点肯定是好的，但当这种制度发展得越来越复杂时，一系列问题便出来了。改变内部驱动机制的关键是要将庞大的机构分解成较小部分，每一部分设定相对单一的责任目标，然后界定其权限和预算，并授予其自主管理的权力，这是变官僚政府为企业家政府的关键。
3、完善组织机制
集权式政府是50年代政府组织采取的必然形式，这主要是由当时的信息技术、劳动力教育水平等因素制约的。
在信息时代，政府应该发展”协作的组织“形式，即围绕某一具体项目，组成跨组织间的合作式公关小组完成任务。这种工作形式可以打破组织间的、地域间的界限，把不同的利益集团统一到共同的任务上来，同时还可以发展组织间的横向联系网络，开阔组织成员的视野，提高其工作效能。
在三种理论之中，重塑政府理论是理论性最差的一种改革理论，但是对美国90年代行政改革实践影响却是最大。可见一种理论在实践中的价值并不一定取决于其理论的深度，多取决于它是否满足当时社会实践需要的程度。
当然，重塑政府理论的深度有限，也决定了它不能解决美国行政改革中所遇到的深层次的问题，这是后话。
重塑政府理论尽管成为1993年戈尔报告的蓝本，从而间接地成为美国90年代行政改革的指导理论，但这种理论还是招致了诸多批评。1992年，在美国官员和学者联合召开的”重塑政府日程讨论会“上，人们对重塑政府理论的普遍看法是”实用性不强“，只是提出”掌舵“而不是”划桨“等过于简单的概念。乔丹（GrantJordan）在1994年《公共行政》（V01.72，Summer）发表《重塑政府：但是会成功吗？》
（”ReinventingGovemment：ButItWork？）一文，认为重塑政府理论力度不够，“只描述、不解释”，“只有政策建议，没有理论分析”，没有充分估计到政府改革过程中出现的腐败问题。“信息技术是为腐败增加了透明度，还是为腐败增加了机会！”“政府企业家行为失败怎么办？”1995年新泽西州技术研究所的熊皮特（HindyLauerSchachter）在《公共行政评论》（HindyLauer，Schachter“ReinventingGovemmentOrReinventingOurselves”：PublicAdministrationReview，November/October1995，V01.55.No.6，1995.“）发表《重塑政府还是重塑我们自己：提高政府绩效的两种模式》一文，认为”仅仅重塑政府没有用，要害是把我们自己改造成积极的公民“，要教育公民”不要仅仅关注特定的政府机构对其个体需求的回应性，而要学会关心整个公共服务的成功。“三、重塑政府理论与新公共管理理论
新公共管理理论是指导欧洲国家90年代行政改革的重要理论，该理论与美国政府的重塑理论有若干相似之处。
这种相似是20世纪80——90年代的西方行政改革有着共同趋向的一个体现。
第一，相似的理论基础。
两种理论均从现代经济学和私营管理理论和方法中提取一些要素，形成自己的理论基础。
两种理论从现代经济学中获得诸多理论依据，如从”理性人“的假定中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据，从成本——效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据，等等。
两种理论均从私营管理方法中汲取营养。两者都认为，那些已经和正在被私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理之中。
第二，相似的内涵。
新公共管理的主要观点是：私人企业的管理方法与公共部门的管理方法有相同之处，政府管理应该也可以采纳私人企业的管理方法，政府管理应该引进市场机制和竞争机制。这与重塑政府理论主要观点具有相似性。
有的学者将新公共管理的八条原则作了概括。
强调执行政策的管理技术；改变了控制组织的手段，从利用投入、官僚程序和规则转变为依靠绩效评估；在管理分权的同时，发展新的监督和责任机制；强调私人所有、合同出租以及公共服务供给方面的竞争；把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；重视金钱刺激，不过分主张道德、精神和职位刺激；强调降低成本，提高效率，压缩管理。
这八条原则与重塑政府的十大原则有相似之处。相似的原则实际是西方国家在信息技术下探索新的政府管理模式具有相似性的一个体现。
总之，重塑政府理论与新公共管理理论的共同观点有：
政府不再是高高在上、”自我服务“的官僚机构，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应力。
近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准等，就是在这种新的政府——社会关系模式下所施行的一些具体措施。
与传统公共行政只计投入、不计产出不同，更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量。
反对传统公共行政重遵守法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制。
强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段。
传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；现在强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。
通过扩大对私人市场的利用以替代部分政府公共部门。
改革传统的人事管理体制，重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性。
（第四节三种理论的公共行政观之比较
下面选取四个角度将三种理论的公共行政观加以对比。
一、公共行政的目的不同
传统理论认为，公共行政的目的是”执行国家意志“。
该种模式认为公共行政是执行国家意志的工具，是统治的一种手段。政治的功能在于决策以行政的功能在于执行。
行政要服务于政治，不能修正政治以迁就行政。这种观点典型体现公共行政的统治传统。
小政府理论认为，政府的目的仅仅是供给纯公共物品和公共服务。所谓的公共行政就是”供给公共服务的制度安排“（Hood，1987）。小国家理论对政府目的这种认识，旨在把政府的功能限于公共物品和服务的生产与供给，不能介入私人物品和服务的生产和供给。即政府权威制度与市场交换制度各有不同的功能领域，政府不能代替或干涉市场。
非市场选择即公共选择配置资源的效率总是低于市场机制的资源配制效率。在小政府理论看来，市场经济有可能失败，但政府干预一定失败。
对重塑政府理论来说，政府要做的是满足公民的需求（Consumer-driven）。只要达此目的，手段可多种多样。
政府应是掌舵者，不应是划桨者；政府应是决策者，不一定就是公共服务的生产者。
放松规制理论认为，政府的目的是解决公共问题。该理论不是从政治的角度，而是从技术的角度来界定政府目的。该理论认为管理细节应该由有能力的行政专家来处理，应给专业管理者和一般的公务员以较大的自主权，只有这样才有利于灵活的权变决策，以提高行政效率。
二、人性假设不同
传统官僚制理论认为官僚应有能力又无政党偏见，这是功绩制最初设计的人性基础。
小政府理论认为，官僚是理性、自私的预算最大化追求者。
重塑政府理论认为，行政官僚具有企业家创业精神的人格特点，能够”花费更少，获取更多“。
放松规制理论认为，行政官僚是”公共人“（Public-re-gardingPerson），”一些政府部门确实可以说是某种利益的俘虏……但是并非所有政府机构一概如此，甚至可以说，大部分机构并不如此这样。“威尔逊不同意戈登·图洛克等人关于政府官员是预算最大化者的假设。他指出，行政官员最关注的是自主性。”自主性是足够允许一个集团形成并保持一种显著个性的独立性。“行政部门不愿意扩充自己的职能，因为那样树大招风，制约主体闻风而动的过度规制会丧失自己珍爱的自主性。政府官僚组织并不是机构扩张的”帝国主义“o故减少些外部控制，增加些内部自主性，会提高政府绩效。
三、组织观不同
传统的官僚制理论依重严密的等级科层制；小政府理论的组织观，类似市场的竞争的多元组织环境。
重塑政府理论主张，可利用任何一种能满足公民偏好的组织形式，不必拘泥于某种特定的形式。
放松规制理论主张，只要在相对宽松的规则环境下，即外部的控制与内部的自主达到相对均衡条件下，无须”打碎“传统的官僚组织，经过修整，官僚组织倒也勉强可用。
四、管理理念不同传统的官僚制理论强调，通过标准的运做程序和规则由上级操纵下级。
小政府理论认为，应该压平层级，且在竞争的管理中，公共部门的官员应该有成本意识和顾客导向的观念，这是新型管理思想的基础。
重塑政府理论强调利用全面质量管理等一切可以利用的管理方式。
放松规制理论认为，管理是外部控制指导与部门一线成员自主解决问题的一种协调与平衡。
(第五节本章的结论
一、”殊途“
人性假设的差别是影响美国行政改革的三个理论的最根本的区别。人性假设的差别规定了三种理论的不同逻辑起点，不同论证过程，不同的演绎结论，不同的制度设计。
第一，任何一种人性假设只能与人性现实的某个侧面有联系。
人性假设不会等同于人性现实的全部。人类的本性是极其复杂的，但最基本的人性特征是”经济人“特征。经济人特性是人类本性的基础，恰如油画中的底色。但是一幅画只有底色是不够的，还要在此基础上涂上其他各种颜色，才能形成一幅色彩斑斓的图画。除经济人特性之外，人类还有若干其他的人性特征，它们分布于现实生活中的不同人群，不同个体；它们分散于现实生活中相同人群、相同个体的不同层面。
尽管”经济人“的特征是最基本的人性特征，但是”经济人“特征，在不同个体身上的体现程度是不一样的。这与个体的遗传因素、性格、教育导向、个人修养、生活方式、文化影响等因素有关。理性经济人是市场经济发展的前提，也是市场经济塑造的结果。直接涉足于市场经济领域的个体，比非市场领域中的个体的经济人特征要明显一些，这是由其独特的生活方式决定的（该生活方式要求个体进行严格的理性计算）。但并不是说市场经济领域的每一个体的经济人程度都是一样的。在不同的环境下，同一个个体的经济人的体现程度也是不一样的，在”经济人“特征之外，也有一些”非经济人“特征。故任何一种人性假设都无法涵盖色彩斑斓的全部人生画面的。其实，人性假设也没有必要这样做，这就涉及到人性假设的功能问题了。
第二，人性假设（包括”经济人“假设、”公共人“假设、”企业家“假设等）是特定理论推演的前提。
