事物的短暂性决定了生活节奏的加快，信息流动的加速，一切都瞬息万变，使得在代议制下选出的代表在两次选举之间，没有可能把意见、想法集中起来，表达出来。奇迹般的科学发现和日新月异的科学技术，使得大规模的、大范围内的参与民主有了可以凭借的手段。科技经济发展带来的多样性决定了有限的代表不能代表众多的社会群体来制定社会目标。总之，在信息社会面前，代议制民主“不能适当处理跨国问题，不能处理相互联系的问题，不能跟上加速的推动力，不能适应高水平的差异性，这使负担过重而陈旧的工业时代政治技术正在崩溃。”曼库尔·奥尔森认为代议制民主为善于运用选择性刺激手段的“分利集团”提供了“分利”的机会。詹姆斯。M.布坎南从公共选择的内在矛盾着眼，指出代议制民主为特殊利益集团操纵公共权力提供了便利。
其实，特殊利益集团对政府公共政策的操纵是目前代议制民主带来的最大问题。如果政治代理人（国会议员）不能代表委托人（公民）的利益，政治代理人怎么能有效控制官僚呢？如果政治代理人不能有效代表公民的利益，从逻辑上说，官僚也没有理由对政治代理人负责。
第二个层次，政治代理人不能有效控制官僚。
美国政府的官僚事实上拥有巨大的财富支配权、公共事务管理权，以及复杂的专业技术垄断权。国会议员有时想监控而不可得。1946年的《行政程序法》向行政部门让渡部分立法权（即委任立法）就是一个明显的例证。美国政府规模越膨胀，政府官僚组织实际拥有的权力越大，国会的微观管理与控制越细密，法院越加大司法审查的强度。这是防止行政权力滥用，保护公民权利的民主原则在实践中的具体运用。国会微观管理多，法院司法审查强度大，出现了两个后果：其一是仍然没有解决官僚组织自我服务的问题，否则为什么提供的公共服务越多，公民对政府的信任度却在下降呢？其二是把行政官僚组织管“死”了。行政官僚组织的一切运作必须遵行“正当法律程序”（dueProcessOflaw），否则其行为就失去了合法性。约束行政权力的运行是民主政府的正当要求，但物极必反。立法部门、司法部门对官僚组织的过度规制最终成为政府能力低下的一个主要原因。90年代美国政府推行“放松规制”的战略与实践，实际上是对传统政府责任制的一种挑战。90年代美国联邦政府推行“放松规制”的改革实践标志着美国开始系统化探索新的政府责任机制。其实，美国各级政府自80年代开始的政府功能输出市场化实践，便开始了对新的政府责任机制的非系统探索。
第二，美国行政改革实践对传统责任机制的挑战。
1、疏远以规则为基础的责任机制，追求以绩效为基础的责任机制
无论是立法机构对行政的微观管理，还是法院对行政的司法审查，所凭借的基本手段都是规则。行政部门是否按既定的法律程序运作是判断其是否依法行政的标志。立法机构通过增加规则来加强对行政部门的约束，法院通过审查行政部门是否遵守了既定的规则来影响行政决策。美国政府在行政改革的实践中开始攻击行政程序法所规定的烦琐的程序规则约束。美国公众20世纪50年代60年代抱怨的是政府官僚组织的武断；80年代90年代美国政府官僚组织抱怨的都是身受国会和法院的过度规制之苦，提倡以绩效为基础的责任机制来代替以规则为基础的责任制。
行政部门认为，国会的微观管理，使行政官员寸步难行；法院的司法审查使行政官员无时无刻不在害怕陷入“诉讼”之中，扼杀了行政官员的创造精神。自里根政府始，美国政府就推动以绩效为基础的责任制来代替以规则为基础的责任制。1980年《公文削减法案》、1981年里根签署的12291号行政令（严格按照成本收益原则来审核限制不必要的规制出台）、1987年提出的《文官改革法案》（意在放松文官体制，该法案被国会否决），通过合同出租等方式间接放松规制（承包商不受国会的微观监督，不受司法审查，只对合同负责，对法律负责）、组建相对自主的政府公司等，都是在逃避以规则为基础政府责任机制。
90年代克林顿政府的重塑政府运动揭开了联邦政府系统化放松规制的序幕。1993年美国政府戈尔报告的题目就是《从繁文缛节到以结果为本——创造一个花费少、收获多的政府》，并提出了系统化的放松规制的战略方案。
1994年国家绩效评论报告在最后的结语是：“政府要更多地关注结果，而较少地控制投入”，并声称“如果没有一个对立法部门和对公民负责的强大的责任机制，政府就不能够生存；但是传统的责任机制经常把政府陷入到无休无止而又昂贵的繁文缛节之中，当政府试图摆脱1/2的责任机制约束时，它就需要一个新的强大的责任机制来代替它”。
1993年9月11日克林顿签署12861号行政令，要求所有政府行政部门在3年之内要取消旧的内部规制。1993年9，月30日签署第12866号行政令，严格规制出台前的审查。
克林顿政府放松规制运动尽管遭到国会的抵制，但还是取得一些成效。
1993年美国国会通过的《政府绩效与结果法案>（“GovernmentPerformanceAndResultAct”），是20世纪60年代以来国会监督体制的一次根本性的转变。国会也开始转变监督行政部门的思路，开始注重以“绩效”和“结果”为基础的监督体制的转轨。立法机构监督体制的这种转变，使美国政府改革报告中提出的放松规制改革战略有了可能性和现实性。总之，立法机构的有限支持，90年以前放松规制方法的继续沿用，克林顿政府的理性设计，使美国政府日趋疏远以规则为基础的责任机制，越来越趋向于以结果为基础的责任机制。
2、美国行政改革的实践对政治家与职业文官之间的传统关系提出了挑战
美国政府功能输出的市场化实践与放松规制取向的实践尤其如此。罗姆斯尔与都布内科（Romzel&Dubnick）直接了当地指出：“直接控制和领导联邦管理者的多重责任机制优先于重塑政府运动中提倡的增加管理者决策自主性的原则。”政府功能输出市场化取向的实践强调“更多的掌舵，更少的划桨”，“这个原则在公共管理中的含义是：职业文官将成为更主动的规划者和政策制定者，他们将拥有更大的决策自主权。然而，职业文官的这种角色与文官法案规定、政治管理的要求、立法机构的监督和指导行政的期待处于严重冲突之中”（Ingraham，1996）。
其实在笔者看来，美国80年代以来的行政改革实践已经开始改变传统的“政治”与“行政”的一次性分离局面，已开始出现“政治”（决策）与“行政”（执行）的第二次分离：立法（决策）与行政（执行）分开是第一次分离；行政部门（职业文官决策）与非政府部门（私营部门、非营利部门承包商执行）的分开再进行第二次分离。经过两次分离后，职业文官增强了在公共服务供给过程中的政策作用和决策功能。职业文官的政治化在新的历史条件下重新回潮。
3、美国行政改革已开始打破国会与总统对行政部门控制的均衡
在疏远议会对行政部门的控制的同时，却实际上在加强总统对行政部门的控制，实际上已开始打破国会与总统对行政部门控制的均衡。美国的行政部门在既定的宪法和法律框架下“一身侍二主”。在行政改革的过程中，总统为了推动第二个层次的政策与执行的分离，为了推进行政改革的进程，往往利用政治性任命官员推动行政部门的改革进程。从而加强了对文官系统的控制。里根政府是这样，克林顿政府同样如此。富兰克林·罗斯福时期的政治性任命行政官员，只有200人，战后增至2000人，里根政府时期达到3000人，克林顿政府时期的人数基本与此持平。政治性任命行政官员的增多反映了总统对行政系统控制的加强。
第三，探索中的新责任机制：市场责任机制（MarketAccountabilitySystem）。
美国学者库普尔（PhillipJ.Cooper）将美国探索中的新责任机制称为“市场责任机制”。库普尔把市场责任机制与政治性责任机制（PoliticalAccountability和法律性责任机制三个概念并列。市场责任机制这个提法倒是与美国引进市场机制，增加竞争的许多做法相吻合。竞争性的合同承包、公私合作、凭单制度、用者付费等办法，均旨在营造一种模拟的“公共市场”（PublicMarket），借竞争的力量、消费者的选择来提高政府绩效。
库普尔把市场责任机制的概念规范为四层含义：其一为“经济学的效率假设”，其二“采取成本——收益的分析方式”。政府行为按成本——收益原则进行理性计算，有利可图时，才能接受市场责任的检验。其三，“按投入和产出的模式来确立绩效标准，应注重对产出的评估”。其四“以顾客满意为基础来定义市场责任机制。这种定义方法是把公民视为消费者。”说得简单点，市场责任机制就是消费者直接控制，行政部门对消费者负责。凭单制度、用者付费目的之一，即在于此。
克林顿总统1993年签署了第12862号行政令，要求联邦政府部门制订“顾客服务标准”来贯彻戈尔报告中关于“顾客至上”的原则。1994年已有100多个行政部门制订并公布了服务标准。
向消费者负责的直接控制机制与传统的责任机制也存在着冲突。公共管理中的等级控制、政治管理的政治控制、立法机构的微观管理，在逻辑上与消费者直接控制的市场责任机制并不矛盾（都是为了选民的最终利益），但在现实中却存在有利益和权力的冲突，存在着责任缺失的“陷阱”。
原先，总统、立法机构控制行政部门，法院司法审查行政部门，就能实现对行政部门的监督。行政部门的决策与非政府部门的执行分开后，监督的线条拉长，环节增多了，现在是总统、立法机构控制行政部门，行政部门再通过合同管理控制承包商，法院和立法机构对合同签订过程有直接监控权，但对承包商的行为没有直接的监控权。承包商只对法律负责，对合同负责。这种责任线条的拉长确实又为发生新的责任失效现象提供了机会。
目前，向消费者直接负责的市场责任机制在美国还没有确立自己的稳固地位。这其中的原因是多方面的。一则是传统的责任机制根深蒂固，其传统的优势尚存，公平、确定、有力、合法是市场责任机制无法比拟的。另外一方面是，消费者手中的资源是政府给予的（如凭单），因而是有限的，实际上没有能力（或说没有十足的把握）让政府对自己负责。消费者真遇到了政府不负责任的事情，还须求助于法院、政治家、立法机构的干预才能处理。故美国现实中探索的只能是“对立法机构和对消费者同时负责的混合责任机制。”。
总之，在不进行政治变革的前提下，探索新的政府责任机制是美国行政改革的一项重要使命。这是美国行政改革能取得合法地位和政治支持的关键要素。美国公民不能允许一个政府在谋求提高政府绩效时，出现行政权力的失控。
可以这样说，美国行政改革能否具有持久性，能否持续到21世纪，全看其自身能否探索出新的政府责任机制。但行政改革本身单独完成不了这个使命。行政改革怎么能探索出约束行政权力运行的政府责任机制呢？美国政府新的政府责任机制的重塑，最终取决于美国民主制的重塑。究竟怎样重塑美国民主制这是对美国民主政治制度的一个最大挑战。其最终的探索结果如何，世人拭目以待。
美国的民主制在新历史条件下发生的问题，催生了美国一系列的行政改革；美国行政改革实践又反过来在更高的层次上对美国民主制提出了挑战，这大概是政治与行政互动的一种体现。（80年代以来，美、新西兰、荷兰等西方国家的行政改革的确均存在这样一个普遍现象：不管这个国家的政府责任机制是何种类型，行政改革实践均与传统的责任机制发生了矛盾。究其实质是，新的技术条件下西方的民主制面临着某种挑战。）
“从表面上看，这种认识的提高并没有影响改革的实践，但实际上它不仅仅对于我们掌握现阶段改革任务的程度和分寸是很重要的，而且可以帮助我们适时地提出，从低级阶段向高级阶段发展的任务，并正确地推动这种转变。”一景鹏（1996）
