笔者在写本文的过程中，一个总在思考但又总是难以找到最终答案的问题是，美国行政改革到底对中国行政改革有何启示？这个问题使笔者痛苦不堪。到目前初步的想法是：80年代以来美国的行政改革对同期的中国行政改革，与其说给我们提供了很多改革的经验，不如说给我们提供了更多的理念上的启示。美国行政改革对我们理念上的启迪多于具体改革对策上的借鉴。
（第一节理念的启示
从所处的现代化阶段来看，我国所处的现代化阶段与工业化国家所处的现代化阶段是现在与未来的关系，政府与社会的关系的基本格局不同，因此两者的具体改革的政策选择多有不可通约之处，更多的是提供理念上的启示。
一、两个不同阶段上的改革美国的行政改革与中国的行政改革，是在现代化两种不同阶段上的改革，两者的具体的改革政策选择多有不可通约性。
第一，技术基础不同。
美国已处于信息社会，中国虽处于信息社会的时代背景之下，但中国发展的不平衡性决定了中国的绝大多数地区处于工业文明的时代，或处于向工业文明过渡的时代，只有极小部分的地区和少数城市已基本上处于信息社会的前沿。信息时代的科技经济、社会结构对上层建筑所提出的具体要求，肯定不同于工业社会的科技经济、社会结构对上层建筑所提出的具体要求。具体要求不一样，针对具体要求而设计的改革政策选择就不一样。信息时代要求美国政府官僚制转型，探索走向非官僚化的政府新模式。工业社会的时代则是更多要求官僚组织的理性化、现代化，即处于尽力完善官僚组织的阶段。理性化的官僚组织在没有完成其特定历史使命的情况下，是不会退出历史舞台的，也不会仓促地提出非官僚化的问题，只能提出完善官僚组织的问题，完善官僚组织功能输出的问题。
第二，市场经济的发展程度不同。
美国已是成熟的市场经济社会，且这种市场经济的发展，已经经历一个从自由市场到政府干预，再从政府干预回归自由市场的否定之否定阶段。中国正处于由传统的计划经济向市场经济的转型期。美国自80年代以来同西方其他国家（如英国、荷兰、西班牙、新西兰、澳大利亚、法国、德国）同时卷入以市场化为导向的行政改革浪潮之中，中国大体上在同一时间也开始了最终走向“市场化为取向的行政改革”（中国以市场化为取向的行政改革的正式标志是1992年中国共产党召开的十四大）。两者都是以市场化为取向，但市场化的具体含义却有质的不同。美国（包括处于同一发展阶段的西方国家）的“以市场化为取向”，实际指的是在市场经济已经发育成熟的前提条件下，减少政府干预，让经济主体充分利用市场机制去配置资源；且在公共服务的供给领域引进市场机制。中国的“以市场化为取向”实际上从计划经济的非市场体制，经过艰难的转型走向市场经济。两者“以市场化为取向”的经济体制初始点是不一样的，故两者“市场化”的具体内容有很大的不同。美国是通过旨在压缩福利项目的福利政策改革来收缩政府的社会职能，通过放松对工商业的管制来收缩政府的经济职能；通过公共服务的合同出租、公私合作、用者付费、凭单制度等市场化的作法进行政府功能输出的市场化，即美国的“市场化取向”是指市场机制不仅要重新主导私人物品（服务）的供给领域，而且要进入公共物品（服务）的供给领域。在某种程度上说，中国的以市场化为取向的行政改革在最初阶段上与经济体制改革是同一个含义。中国政府在改革开放以前是个全能主义政府。政府行政体制内含了经济体制内容，在行政体制外并没有一个独立的经济体制。为适应建立社会主义市场经济体制需要的行政改革，实际上包含了经济体制改革内容。即相当一部分经济体制改革的内容就是行政体制改革的内容（当然行政体制的改革的外延要大于经济体制改革的外延）‘。如外汇体制改革、金融体制改革、财税体制改革等，本身既是经济体制改革的内容，又是行政体制改革的内容。当然，经济体制改革的深化会进一步推动行政改革的进行。随着政府的经济职能与行政管理职能进一步区分，这种现象会更加明显。
美国市场经济发育的成熟，塑造了一批成熟的现代企业，—套成熟的管理理论、管理方法、管理技术。企业与政府之间互动的结果是政府在行政改革的过程中大量移植私营部门的管理经验、管理技术。是企业推动政府进行管理方式的变革。
中国同期的行玫改革却有相反的趋势。除异军突起的乡镇企业以及政策允许的“三资”企业外，中国的国有企业不是在推动政府的行政改革，而是政府通过行政改革推动国有企业走向市场。因为按严格的含义讲，中国的国有企业也是公共部门的一个有机组成部分。美国在90年代推动以“企业化攻府”为导向的重塑政府运动，而我国的主要精力却放在巴国有企业推向市场。我国的企业界还没有成熟到主动向政府部门输送先进的管理技术、先进的运作方式的地步。
美国80年代以来的以压缩福利项目为主题的福利政策改革，恰恰与我国在市场经济发展初期建立健全适应市场经济要求的全社会保障体制的改革方向相反。其实这也是现代化不同阶段上的两种选择。美国在20世纪30年代建立大规模的社会保障体制是为了保证市场经济的健康发展，现在旨在压缩福利项目的福利政策改革也同样是为市场经济的发展创造条件。世界经济的一体化进程加快，国际竞争的加剧，使美国借压缩福利项目来减轻企业的税收负担，从而提高其在国际国内市场的竞争力。
第三，民主发展过程中面临的问题不同。
美国的民主制已经发达到对代议制民主提出挑战的阶段，已经到了通过行政改革来缓解其部分矛盾的阶段，已经到了特殊利益集团可以通过民主制操纵公共政策的阶段，已经到了通过立法监督、司法审查可以有效地约束行政权力的运行——以至于可以把行政部门管“死”的阶段。中国在建立有中国特色的社会主义民主制的过程中，其总体努力的方向基本与此相反。中国民主制建设正沿着加强人民代表大会制度建设的思路前进。通过人大制度的建设来推动中国政府“依法治国”的步伐，通过人大制度的建设来约束行政权力的运行，把行政部门纳入依法行政的轨道；中国正在稳妥地通过开拓多种民主渠道（如乡镇基层选举、政治协商、民主评议）来吸纳现代社会过程中产生的新的社会群体进入现存的政治体系。中国努力的方向是如何增强下对上的权力制约，把政治权力（行政权力）纳入依法运行的轨道。美国民主制现在解决的问题是如何摆脱特殊利益集团对政治决策的控制（用塞缪尔·亨廷顿的话说，就是解决“民主过剩”的问题）。中国民主建设现在急需解决的问题正是寻求有效制约国家权力运行的力量，寻求政府决策民主化、科学化的渠道。美国正在考虑解决对行政系统的“过度规制”问题；中国正在通过《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等完善行政法的途径，探索约束行政权力的新路子。可以这样说，中国正在向行政权力运行中注入“民主”要素，美国正在向行政权力运行中重新注入“效率”因素。
这倒并不是说，中国的行政权力运行就很富有效率，美国改革前的行政权力运行就没有效率。只是两者面临的问题不同，改革的侧重点也就不一样。
美国的行政公开制度建设已经到了物极必反的地步。
国会的微观管理、法院的司法审查、特殊利益集团对行政决策的渗透，已经使美国的行政改革提出“政治绝缘”、“放松规制”的改革思路，并在实践中尽力推行相应的改革措施（有的州甚至正在试行半封闭的行政改革决策，以求摆脱立法机构对改革决策的干扰——此点本章第二节已有论述）。
中国的行政公开制度建设才刚刚起步，任重而道远。一些初步的零星的“办事公开制度”，还不具有规范的法律效力，还不能满足“依法行政”的社会需要。美国的公务员制度已经到了淡化职位分类，开始重新探索品位分类的发展阶段，已经开始酝酿压缩职类、职位、职级的改革举措，强调培养通才和增加流动性。中国正在逐步推行公务员制度，正在严格职类、职位、职级的划分。美国政府在行政改革的过程中“放松规制”的取向比较明显，无论是放松对工商业的管制，还是放松对行政系统的规制，都是这样。中国的努力方向基本也与此相反。其实，美国当初对工商企业的管制也是经济、社会发展到一定阶段的产物。只是随着技术革新步伐的加快，信息技术的日趋成熟，原先的管制已经阻碍了生产力的发展，政府、新的经济主体、经济学家共同推动了放松对工商企业的经济性管制，这同样是历史的必然。中国为了推动市场经济的发展要做的正是建立适应市场经济发展的法律及有效的实施手段。包括建立规则并加以实施，降低交易费用，增加商业确定性，刺激生产效率的提高，并控制犯罪和腐败，为了规范市场经济的发展，中国需要的是建章法，而不是破规矩。如1992中共中央提出建立社会主义市场经济体制目标后不久，全国人大常委会便提出制定150多项法律的立法规划。
第四，行政改革的原动力不同。
美国政府行政改革的原动力来自于技术条件的变迁。
来自日趋成熟的信息技术之持续推动。信息技术、信息革命引发社会经济结构的变动；新的社会群体持续对政府管理发生作用力。这种原动力的客观性较强，有一种不可扼制的势头，即呈一种“刚性”特征。中国政府（也包括转型期国家）的行政改革的动力来源于体制变迁的需求，这种体制变迁的需求多是起因于对传统计划体制的否定，而与技术变迁的关系不直接。中国经济体制的变迁源于要发展生产力的需求，而不是已经具有的生产力（技术、信息）对体制变迁的需求，故这种改革的原动力较弱，即呈一种“软性”特征。中美两国直接推动行政改革的力量无疑均是中央政府的政治领导，但最大的阻力似乎有明显的区别：美国行政改革最大的阻力来源于立法机构（因为行政权力增大的同时，意味着立法机构权力的相对减弱）；中国行政改革的最大阻力来源于占有既得利益的行政部门。
上述旨在说明中国的行政改革与美国的行政改革是处于现代化两个不同历史阶段上的制度变革。我们处于现代化发展的较低阶段，美国处于现代化发展的较高阶段。在不同的现代化阶段上具体问题不同，针对具体问题的政策（制度）设计自然不同，两者不能简单类比，两者的改革政策选择多具有不可通约性。我们所做的事情有许多是美国以前已经做完的，美国现在所做的，跟我们改革以前的一些做法（如人事制度中的品位制）相类似。美国等发达国家现在做的许多事情实际上是在经历了一个辨证的否定阶段之后在更高层次上的回归。
人类社会的发展是个自然的历史过程。各国的现代化虽各具有其自己的特殊性，但总有一些共同规律。现代化的低级阶段与现代化的较高阶段总是有机相连。现代化的高级阶段总是由现代化的较低阶段发展而来。各个国家在较低发展阶段所具有的特殊性被剔除之后，就是较低阶段各国现代化具有的共性；各个国家在现代化较高阶段所具有的特殊性被剔除之后，就是在较高阶段各国现代化所具有的普遍性。各国在较低阶段现代化的普遍性与各国在较高阶段所具有的现代化普遍性，就构成人类现代化进程中普遍性的连续体。换句话说，处于现代化较低发展阶段的各国是可以吸收处于同一发展阶段上国家行政改革经验的，也可以吸收发达国家当初与本国大体相当的那个阶段上的改革经验，因为可将同一发展阶段上现代化的共性作为通约要素，作为吸收的根据。作为吸收的中介。
