按照现代化发展的一般规律，处于现代化同一阶段的发达国家行政改革经验有共性的一面，可以在经验传播之中相互影响、相互借鉴。事实上也正是如此，自80年代以来的西方行政改革在民营化、中央政府的结构改革、分权和非集中化、压缩政府规模、推行决策和执行的分开、简化规制提高灵活性、加强政治领导、行政最高长官与部门管理者之间签订绩效合同等方面存在着一致性。西方学者认为之所以出现这样的相似性，是因为在相同发展阶段上所面临问题具有相似性（Ingraham，1994），革新只具有相对有限的选择机会（HogwoodwoodAndPeters，1983）；与相对有限的政策空间（GrindleAndThomas，1991）。处于现代化较低发展阶段上的国家在还没有达到发达国家现在发展阶段的时候，是无法真正吸取“超阶段”国家经验的（李景鹏语，1996），也就是说，我们现阶段的行政改革无法直接吸收美国行政改革的经验作为我们的改革政策选择。但从学理上说，发达国家在较高阶段上所出现的问题及其对策选择，在剔除各自的特殊性之后，又反映了现代化的一些共性因素，这些共性因素与较低发展阶段上的国家现代化未来的发展态势有共约之处。所以说，发展中国家又不能对发达国家现代化过程中出现的问题及其对策选择视而不见，否则会给自己的发展带来盲目性。对美国及西方其他一些国家的行政改革也只能采取这样的态度：不能直接生搬硬套它们在特定的历史阶段上的行政改革选择，但可将其做为我们未来发展阶段上的一种“前瞻”来研究，在对其纷繁复杂的具体的改革实践选择过滤之后，提炼其中一些富有启发的理念然后把这些理念，不失时机地注入到现在和将来行政发展之中。如果说研究历史的目的在于“让历史告诉未来”，那么研究处于现代化较高发展阶段上的国家的目的在于“让未来告诉现在”。这就好像现实中的人在计算机上做了关于未来可能的模拟设计。关于未来的模拟不等于现实存在的，也不意味着将来就是如设计的情形，但作为一种知识这有利于人们调整现在的方略。提炼富有启发性的理念在于提高我们的认识水平。“从表面上看，这种认识的提高并没有影响改革的实践，但实际上它不仅仅对于我们掌握现阶段改革任务的程度和分寸是很重要的，而且可以帮助我们适时地提出从低级阶段向高级阶段发展的任务，并正确地推动这种转变”（李景鹏语，1996）。那么美国行政改革究竟能给予我们什么富有启发意义的理念呢？
二、理念上的启发
第一，任何制度变革都是针对特定目标的制度变革。
目标的变化是由一个国家特定的社会技术经济环境的变迁决定的。目标的变化决定了制度变革的方向，也决定了制度设计所蕴含的价值。美国对新政府治理模式的探索所引发的一系列制度变革，实际上为了实现新的历史条件下公众提出的新的目标。说得简单点，美国以前的政府制度设计是针对以“防弊”为主，以防“小人”为主的民主目标，对效率目标关注不足。政府制度运作不是追求效率，而是追求公平、民主；而效率目标是借市场制度运作来实现。现在公众要求政府制度设计既要实现民主目标，也要实现效率目标。这个目标是美国行政改革一直在追求的目标。中国行政改革经常出现“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环，行政改革的目标不明确是造成这种现象的主要原因。1992年，中国政府在党的十四大上决定把建设社会主义市场经济作为经济体制改革的目标。中国的行政改革从此有了以转变政府职能为核心的改革目标。并在1993至1997年期间大约花了四年左右的时间展开了以转变政府职能为核心内涵的行政改革，从而使改革步伐明显加快。
然而中国1993-1997年行政改革的效果不很理想。原因也是多方面的，但“政府职能”内涵的操作性不强是其中一个很大的原因。在新的历史阶段上“中国政府职能”到底应该是什么，许多部门与地方政府没有一个统一而确切的看法。“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督”（摘自中国共产党十四大报告）确实有个具体化的问题。中国市场经济发展的初级阶段问题较多、矛盾复杂可能是另外一个原因。总之，以转变政府职能为核心内涵的中国各级政府的行政改革要取得成功，还须进一步在实践中明确自己要实现的具体目标。
第二，任何一种有效的制度设计，必须能够形成实现特定目标的“情势”。
这样一种“情势”能驱使利益主体非趋向既定目标不可。有时，官僚组织面对一万条使其努力提高效率的规章，不如使其面对一条无形的规则：竞争。美国等西方国家在80年代以后就是靠引进竞争机制来提高公共部门供给公共服务的效率。中国的航空运输市场也是如此。中国的航空业产权仍属于国有，只是在航空运输市场上引进竞争机制，外国航空公司可以进入中国的航空运输市场，便大大提高了服务质量，推动了中国航空运输业总体素质的提高。
中国公用事业的很大一部分问题，恐怕要最终通过引进竞争机制来解决。垄断经营会越来越多地遭到技术革新的挑战，会遇到公众越来越多的抱怨。
从美国联邦与州及地方政府的关系的演变轨迹可以看出，联邦政府始终处于主动地位。支撑联邦政府优势地位的根源在于：分税制保证了联邦政府的财源（联邦政府与州及地方政府的税收提取比例基本保持在6：4左右）。中国政府1994年实行分税制，这其中意义非同小可。1978年以后分税制以前诸种制度安排难以保证中央与地方财政分配的确切比例，尤其不能保证中央政府的财源。税由地方收，地方就有种种讨价还价灵活变通的“对策”，中央政府与地方政府就有扯不完的皮。中央政府为严格执行制度肯定要追加监督，这又增加了监控的成本，增加了交易费用。
现在税源、税种分开，国税局与地税局分开，这种制度设计本身就蕴含了确保中央政府财政收入的内在“情势”。
第三，政府职能的选择必须以社会的需要为前提。
20世纪30年代的政府职能膨胀是当时社会的需求，80年代以来，政府职能出现缩小的趋势，同样是现代信息社会的需求。尽管如此，政府职能还是尽量越小越好。政府权威制度运作的规律，的确不同于市场交换制度的运作规律。西方微观经济学和公共选择理论在学理上对此已做了有力的论证，也被中外各国政府与市场运作的实践所证明。前苏联东欧国家的垮台、西欧福利国家经济发展动力的衰退、美国的长期“赤字”财政、中国计划经济的低效等，均是不争的事实，无需再做过多的分析。政府权威与市场交换运作规律的不同，且两者功能差异悬殊，似乎是处在不同发展阶段上世界各国的一个共性因素。政府与市场都能做的同一件事，政府承担总比市场承担麻烦得多。市场实在不能承担的功能才由政府来承担，这是最理想的选择1996年世界发展报告《从计划到市场》在对转型国家的改革（1989-1995）做了实证分析后，得出结论：“从计划向市场过渡要求大规模的革新政府。政府应从什么都做，什么都做不好，转变为少做些，做好些。”政府职能的选择应该与技术环境、经济环境相一致；应该与政府自身的能力相一致，这是世界各国从成功的经验与失败的教训中得出的最基本的结论。
第四，有些职能非由政府承担不可，也要适当考虑市场制度安排的比例。
建立社会保障制度就是一个明显的例子。政府总要承担公共服务的职能，但这不意味政府独家垄断。美国（英国）行政改革的历程表明，凡是原先政府权威安排、与市场制度安排同时并存的福利项目（如美国的住房福利政策），伸缩性大，改革的难度也小。政府起“掌舵”作用，各种社会力量通过市场机制“划桨”，公私并举，有利于减轻政府现在和将来的负担。
中国政府将逐步建立健全适应市场经济要求的社会保障制度，将逐步承担适应市场经济发展的社会保障（养老保险、失业保险等）、医疗保险、职业培训、住房补助、教育补助等社会职能。这些制度从一开始建立之时，就应该公私并举，政府与市场两种制度安排并存。一方面满足市场经济发展的需要，另外一方面不要使政府在将来背上卸之不去的沉重包袱。中国将来有三个因素可能推动公共服务的膨胀：中国是社会主义国家，公众从意识形态角度考虑可能推动公共服务的增长；中国民主实现程度会越来越高，人们通过民主机制可能向政府表达越来越多的公共服务要求；公共服务供给过程中的内在矛盾（成本和收益的分离）会推动公共服务的膨胀。中国面对发达国家的福利困境，应该未雨绸缪。应该设计各种显示人们对公共服务真实偏好的制度（如住房的付费政策）。政府利用社会力量的前提是，社会必须有力量、有资源。中国现在还不可能大规模地利用社会力量来参与公共服务的供给能力，但应该逐步设置这样一种制度框架，能够吸引不断壮大的社会力量来持续地参入到公共服务的供给过程中来。
第五，寻求推动行政改革与机构改革的持续动力。
信息技术的日趋成熟是持续推动工业化国家行政改革内在动力。经济体制的转型是推动我国政府机构的内在动力。但市场经济发展过程中必然带来的政府部门的利益结构变动，是我国行政改革的一种直接的较为持久的动力。
寻求制度变革的动力（利益群体），又要防范利益集团对公共政策的操纵。无论是哪一个阶段上的制度变革，都必须有动力主体的推动，否则无所谓制度的变革。中国的行政改革的动力主体最明显的是中央领导的推动；次之是基层民众的需求拉动。较为不明朗的是政府与企业的互动、政府部门之间的互动过程所生发出来的力量。中美两国的行政改革均是旨在改变政府治理模式的制度变革。这种制度变革是为获取新规则下的潜在收益。但这种潜在的收益不可能只在中央领导和基层公众之间分享，而是在中央、处于中间层次的各政府部门与公众之间分享。然而，对潜在收益的预期以及对潜在收益的实际分配，可能是不均衡的。一方可能首先突破规则（有时造成局部的政府控制失效），这首先突破规则的企业或政府部门就可能是行政改革的一种持续的推动力量，直到形成一种各方基本能达成一致的新政府治理模式。互动的过程本身就是一种力量的源泉。互动过程本身生发出来的力量（社会群体）具有自然演进的特点，具有持续性诱使新机制生长的特点。政府应当抓住任何一个可能导致制度变迁的时机，运用公共政策诱导推动自发的变迁，并借适当的时机将相应的公共政策制度化。当然，将可变的公共政案上升为较为稳定的法律是将公共政策制度化的一条重要途径。
1984-1990上海股票市场发展的案例、中国外汇市场由乱到治的历程都说明政府与民间利益主体之间的互动是制度变迁的重要力量。（陈郁在《制度变迁、市场演进与非正式的制度安排》分析了上海股票市场由乱到治的案例。请见《中国社会科学季刊》，1995年冬季卷，总第13卷，类似的案例请参见《中国制度变迁的案例研究》，上海人民出版社，1996年版。）中国今后的重点是如何抓住政府部门内部利益结构变动的机会来促成制度的变迁。使市场经济发展过程中必然带来的政府部门利益结构变动，成为行政改革的一种动力。美国政府自80年代以来的行政改革，除放松管制外，联邦政府理性推动的改革所取得的成果都是有限的。相反，各州及地方各自的探索和演进却取得了意想不到的成果。
从总体上说，市场经济的主体发展过程中孕育出来的新的社会群体（如企业家群体、商人群体、管理者群体）是最终推动中国行政改革得以成功的力量。政府应该利用这种力量，但不能被这种社会群体所操纵。这也许是中国未来面临的一个课题。政府毕竟是公共权力的代表，应该代表公共利益，不能向特定的利益群体倾斜，从而失去政府的自主性（塞缪尔。P.亨廷顿语）。
第六，正确处理行政改革与政治改革的关系。
各国的普遍做法是：首先以行政改革代替政治改革来解决部分问题。这只能缓冲矛盾，但不能最终解决矛盾。
其次，政治权威的支持力度是行政改革能否顺利进行的重要因素。
美国的民主制运作过程所出现的问题，在信息时代显得更加突出。但美国政府采取以行政改革来代替政治改革从而部分地解决政治问题的做法。行政改革实际上起到了缓冲矛盾的作用，但不能最终解决矛盾。美国的行政改革只能部分解决政府能力的提高问题，但它无法完成重塑美国政治制度的使命。美国行政改革只能使美国民主制的问题显得更加突出，它也必将引起美国民主制的重塑。也许社会经济科技对上层建筑所提出的挑战，首先表现在对行政体制的挑战，毕竟行政体制与社会经济、科技的关系比较政治体制与它们的关系更近一些。中国的行政改革实际上也是作为政治改革的一部分而出现的。中国的行政体制与经济体制的关系更加密切。要变革经济体制，须首先变革行政体制。但行政体制的改革过程诱发出一系列的因果链条。行政改革、政企分开、市场的发育、新利益主体的出现、个人权利的增长、国家与社会关系的调整，必然要反映到政治层面上来。简言之，行政改革发展到一定的历史阶段，必然导致政治改革。这段时间也许长短不定，但却是不以人的意志为转移的。在行政改革能解决一些问题的时候，政治改革不要盲动；行政改革所引发的新的因素使行政改革不能通过自身来解决的时候，只有稳步推动政治改革了。
（第二节具体层面的借鉴
同处于信息技术的时代（尽管成熟程度不同）；行政管理的的发展有其一般的规律；权力的运作有其共同性的普遍规律；政府权威制度与市场交换制度的运作在各国有其同性的一面；公共物品的生产与供给有其共同的规律；官僚组织的弊病有其共同性。上述六个要素决定了国外行政改革做法对我国的行政改革会有一些直接的借鉴。
