（2009年9月）
1998年隆重出台的《村民委员会组织法》尽管各方面满怀着期待，但在当时工作任务和环境条件下不可能得到很好地实施，“钱、粮、命”三件事，哪一件都由不得农民作由，这是体制机制问题，任何有良心的乡镇干部也不能回避。税改以后，“钱、粮、命”三件事少了两件，而且以人为本的政策条件下，计划生育工作也赋予了极大的人文关怀。
农村工作传统内容全面调整，农村干部一时难以适应，在乡村治理的实践中，老办法不管用，新办法没产生。在这样的背景下，我开始认真思考村民自治，我感到当前农村工作中突出的问题就是农民与乡镇政府的频繁冲突，而村治民主从理论上讲，最大的好处就是让农民管农民，让多数人管少数人，减少农民与政府的冲突。在现时制度条件下村治民主是农村工作唯一有效的手段，不搞自治民主农村工作的局面就没法打开。
2004年10月我提出重构乡镇工作运行机制，这意味着我将反叛传统逻辑，树立新的行为价值理念。我亲自主持起草了《乡镇党委政府运行机制试行办法》，在这个新机制中民主和自治是主导精神，在领导方法、工作手段、工作程序等诸多方面作了全面系统的明确。机制在实践中不断完善，经过几年的努力，取得了很好的效果，促进了经济发展，维护了农村社会稳定。但是到了后来，自治越深入，范围越拓展，困难也就跟着来了。比如宅基地管理的问题，农村垃圾处理问题，费了力，耗了时，却难见效。这让我十分的困惑。我在反思中得出的结论是：民主不是坏东西，最终还是好东西。凡政剧事繁者则败，政宽事简者必成。我说民主不是坏东西，主要是讲农村民主自治必须坚持阶段论原则，由简到繁，不断推进，以保证民主自治的效果。我讲民主最终是好东西，主要是讲农村民主的方向是正确的，但有一个发展过程，在农村更发展，生活更富裕，农民更觉悟的情况下，自治民主必将推向深入。
农村自治民主是自治框架下的民主，自治是组织方法，是体制机制，民主是工作方法。在操作层面，自治有两个问题，一是自治是否需要和允许国家力量介入？现行村民委员会组织法规定，乡镇政府对村民委员会是指导关系，指导就不是领导，指导应该是政策层面的指导，发展层面的指导，领导是服从，指导就是参考，这就给操作带来了很多的问题，比如公共卫生安全问题，森林防火问题，村庄规划问题，这些问题其他法律都有授权，乡镇政府都必须直接介入，实施有效领导。同时村民委员会对于村党支部如何对村民委员会实施有效的领导没有提供有力的依据，操作中党在农村的领导核心难以体现，这个基础动摇了，乡镇党委对农村的控制就是空中楼阁。所以我以为农村自治需要国家力量介入，这是农村发展和建设的客观需要，制定和修订法律的时候也不应该给农村自治以简单化概念化定义，应该赋予自治以更科学和更丰富的含义，允许国家力量介入。二是国家力量怎么介入？必须明确的是村民自治是党领导下的自治，乡镇党委对农村自治实施有效领导，负有直接责任，乡镇政府执行党委集体意志，对自治实行有效指导，充分尊重村民委员会的自治权，属于自治范围内的事项应该通过自治解决，而法律授权涉及到农村长远利益和公共安全等方面的问题，比如城乡建设规划、乡村垃圾处理、农村公共卫生安全、森林防火、水库防汛等方面必须在尊重农民意愿的前提下实施垂直领导。
农村自治主要是资源自治、福利自治、公共领域成长自治、政治自治。资源自治包括资源支配形式、资源发包及出让方式、收益分配等。福利自治包括集体经济组织福利分配方式，国家政策福利支配方式，包括什么人享受，怎么享受等方面。公共领域成长自治包括成长目标以及目标引导下的公共领域管理办法，主要是该做什么事，怎么做事？政治自治包括用什么人，用什么方法用人等。资源自治、福利自治、公共领域成长自治属于经济社会发展的范畴，是实现农民经济利益，保证农村持续发展的重要方面，而政治自治则是保证农民政治权利的重要方面，是实现经济社会发展自治的保证。从操作情况看，资源自治和福利自治按照现行法律和政策操作较为顺利，公共领域成长自治就相当复杂，在农村几乎还是空白。公共领域成长是农村经济社会发展自治中最为重要的方面，关系农村的未来。现行村民委员会组织法中规定的自治内容有很多已经过时，而一些重大的方面和重要的内容，比如农村公共领域的自治则似乎没有涉及到，因此，我感到在修订村组法时作细致规定是必须的。
农村民主主要是议事民主和选举民主。议事民主是农村自治的基本形式，也是农村自治的基本方法，选举民主是农民权利表达形式，也是农村政治生态的基础。民主有两个问题，一是什么样的民主程序符合农村实际？村组法设定的村民会议议事规则，十八周岁以上村民过半数参加，或本村三分之二以上户代表参加可以开会，到会人数半数通过决定有效，村民代表会议议事规则是研究村民会议授权的事项。这样的程序设定，在实际工作中基本不能操作。原因是半数参加会，其中的半数通过，也就是半数中的半数，既为总数的四分之一，应该是少数，这样的会议决定很难被执行。如果要执行矛盾和冲突一定不会少。既然不可执行，就失去了会议的意义。如果村组法提高参会人数标准又面临着一个实际问题，农村常年不在家的人很多，在一些村小组超过三分之一的户举家外出。根据农村的现实情况，我建议在农村自治中取消村民会议制，改为村民代表会议制。代表由5-15 户产生一个，这个代表就是这些基本人群的代言人，自治研究事项告之代表后，代表应该通过适当的可能的途径征求他们的意见和建议，并在代表会议上为他们表达，最后由代表会议作出决定。二是怎样的民主才是符合农村发展需要的民主？农村的事应该怎么做，应该让农民说了算，怎样才算农民说了算？如前所述村组法规定的决定法定人数尽管太低，实施中难以被执行，但是法律既然有规定，只要村委员会坚持了程序，就应该对村民有约束力。然而法律不知出于何种考虑，在决定执行约束方面没有作出规定。对决定有约束力的规定是体现集中的重要方面，没有集中的民主我以为是落后的不文明民主，也不符合农村发展的现实需要。在农村实际工作中，有许多工作对农民有益，对农村长远发展有利，但因为几个人反对阻挠就很难展开，村委会坚持做，反对的人就上告，上面的人不分红皂白责备基层，基层迫于压力只好改弦更张，如此农村还怎么治？所以必须在上上下下形成共识，只要是按照程序办事，只要是符合农村发展的事，只要是按照法律和政策的要求维护农民利益的事，就必须坚决支持，对无理取闹的人和事予以坚决打击，只有这样，才能有利于培养农村集体主义观念和有觉悟的农民。
选举民主体现农民意志，是实现农村民主，保障农民民主权利的最高形式。现在的村民选举主要程序是提名和正式选举，实际是“两次选举”。提名是由选民提出候选人，选委按提名的结果，依照得票多少确定候选人，然后进入正式选举。两次选举的弊端费时费力消耗农村财物还在其次，同时按照现行法律，提名不能代写选票，但又必须有半数选民参加提名，这在当前大部分农村很难做到，更为重要的是很可能造成非民意主宰农村，这在可塑性很强的农民那里应该不难理解。事实上历次农村大选中都有两种不民主的倾向，一是农村非民意势力，二是乡镇官方和村支部准官方意志，这两股力量各有胜负，两股势力的生成主要是在提名和确定候选人阶段，技术层面空间太大。基于这些情况，我建议农村选举搞直选为宜。其程序可以设臵为报名和直选两个阶段，这样做的最大好处避免了提名阶段的非民意主宰，节约了选举成本，符合农村实际，但也可能出现没有人报名的情况。如果没有人报名怎么办？我在上一届村委选举中做过试点，动员了很长时间，还是没有人报名。在这种情况下，我们决定组织推荐，其方法是村选委分别召开全体党员和村民代表会议进行民主推荐，乡镇党委自始至终派员监督和指导，推荐结果当埸公布，在均衡两个推荐结果的前提下，由村民选举委员会召开会议决定正式候选人，然后依照法律再行正式选举。这样做的结果农民满意。
