中国共产党在初创时期，就非常重视国内的民族问题，根据马克思主义“民族自决”的原则和当时的具体情况，提出以民族自决和联邦制原则来解决中国的民族问题。1922年召开的中国共产党第二次全国代表大会的宣言，提出：“首先推翻一切军阀，由人民统一中国本部，建立一个真正的民主共和国”。“同时依经济不同的原则，……应尊重边疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合成立中华联邦共和国”③。这表达了中国共产党对各少数民族的尊重和维护统一的愿望，同时也反映了中国共产党幼年时期对少数民族问题毕竟缺乏全面而深入的了解和受俄共理论和民族政策的影响。中国共产党第三次代表大会通过的党纲，提出：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该地民族自决”④。中国共产党初创时期，提出民族自决和联邦制主张的根据，一是民族自决权历来是列宁和俄国共产党十分强调的原则。二是列宁和俄国共产党用联邦制把俄国各个已经分离出去的民族国家重新联合起来，联邦制成为国际工人运动公认的解决民族问题的最好途径，为各国无产阶级解决国内民族问题提供了成功的经验。作为初创时期尚未具备丰富斗争经验的中国共产党向俄国学习，并借鉴其经验是正常的。三是当时中国国内正处在帝国主义加紧侵略和国内军阀割据混战的状况，他们都在利用手中掌握的军队，企图扩大地盘和“武力统一中国”，为背后支持他们的帝国主义主子效劳。为了粉碎帝国主义的侵略和军阀的混战，提出民族自决和建立联邦制的主张，其目的是为了动员和团结全国各族人民起来打倒军阀，赶走帝国主义，这在当时来说都是正确的。对消除由历史造成的各民族之间的隔阂和不信任，促进各族人民的团结，打倒军阀起到了重大作用。
大革命失败后，党召开了第六次全国代表大会，大会通过的决议中，作为“中国革命现阶段的口号”提出：“（1）推翻帝国主义的统治……；（2）统一中国，承认民族自决权；（3）推翻军阀国民党政府；（4）建立工农兵代表会议（苏维埃）政府”。⑤
根据党的“六大”精神，1931年11月7日，在江西瑞金召开了中华苏维埃第一次代表大会，大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》提出，“中华苏维埃共和国绝对地无条件地承认这些少数民族自决权”。“蒙古、西藏、新疆、云南、贵州等一定区域内，居住的人民有某种非汉族而人口占大多数的民族，都由当地这种民族的劳苦群众自己去决定：他们是否愿意和中华苏维埃共和国分离而另外单独成立自己的国家，还是愿意加入苏维埃联邦或者在苏维埃共和国之内成立自治区域”⑥。大会通过的《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》都原则性地规定：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住中国的地域内的，他们有完全自决权：加入或脱离中华苏维埃联邦，或建立自己的自治区域”⑦。这是这一时期，中国共产党民族工作的主要指导思想。
进入20世纪30年代，帝国主义列强加紧了瓜分中国的活动，日本帝国主义侵占我国东北后，又发动对华全面战争。这时，反对帝国主义侵略，挽救中华民族的灭亡，已经成为全国各民族共同的任务。这个时候再提民族自决的口号和联邦制的方案，已不能发挥全国各民族人民共同反对国内外敌人的积极作用。因此，在这一阶段，中国共产党逐步提出民族自治的主张。这一政策转变的标志是1938年10月召开的党的六届六中全会，会议在认真研究了中国历史现状和各民族实际的基础上，提出了“团结中华各民族为统一力量，共同抗日图存”的方针，正式提出各民族平等，共同联合建立统一的国家，对国内少数民族实行区域自治解决国内民族问题的基本政策。这是中国共产党从提出民族自决和联邦制到主张民族区域自治政策的重大转变，标志着党的民族政策的一大进步。这个指导方针奠定了中国共产党解决国内民族问题的基本政策，标志着党的民族区域自治思想的形成。
（二）民族区域自治的探索、发展到逐步完善
20世纪30年代中期，随着中国革命的发展和各项工作的深入，特别是红军长征时期，经过苗、瑶、侗、布衣、土家、白、纳西、彝、羌、回、裕固等少数民族地区，由于频繁接触少数民族和民族问题，党在进行民族工作的过程中，丰富了民族工作的内容和经验，提出了许多民族工作的具体政策和措施。正是在这些正确的民族政策的指导下，中国工农红军在经过的少数民族聚居地区建立了几个革命根据地。如1936年春，在川北阿坝藏族地区就建立了道孚、炉霍和甘孜县博巴政府。1932年，陕甘宁革命根据地正宁县龙嘴子地区居住有一百多户回族群众，也建立了苏维埃政权，以何政兴、郭志发为主席的龙嘴子苏维埃政权是回族历史上人民自己的第一个乡级民族自治政权⑧。这个民族自治政权直到1937年国共两党第二次合作，陕甘宁边区人民政府成立后，才改为正宁县龙嘴子民族乡。这时，日本帝国主义也加紧了对中国少数民族的控制，他们在内蒙古地区、东北地区拉拢蒙古族、满族上层人士，打着民族自决的旗号，成立独立的民族国家，企图把这些地区从中国分离出去，东北已成立了日本帝国主义控制下的“满洲国”。在这种中华民族生死存亡的危难时期，不宜再提“民族自决”和“联邦制”，再提就会被帝国主义国家利用来分割我们的国家。
根据上述形势，中国共产党适时召开了六届六中全会，提出通过民族平等，民族区域自治解决中国民族问题的基本政策。此后，根据这一精神，陕甘宁边区参议会1941年5月1日通过颁布的《陕甘宁边区施政纲领》规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯”⑨。这是我国最早用法令的形式规定在少数民族聚居地区实行民族自治。抗日战争时期，其他抗日根据地民主政府的施政纲领也有类似的相应规定。
解放战争期间，是中国共产党的民族区域自治政策形成和取得重大成就的时期。1945年10月23日《中共中央关于内蒙古工作方针给晋察冀中央局的指示》明确指出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。首先从各旗开始，争取时间，放手发动与组织蒙人的地方自治运动，建立自治政府，准备建立内蒙自治筹委会的组织，统一各盟旗自治运动的领导，党内也应有统一领导与政策”⑩。而且为此规定了若干有关政策和措施，如“各盟旗自治政府，目前可进行以下工作，颁布简明纲领，建立地方武装，提拔与培养当地蒙古干部，检举蒙奸，举办有利蒙民的各种文化、经济及社会公益建设事业”。1946年1月，国共重庆和平谈判时，中国共产党提出的《和平建国纲领草案》提出：“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权”。1947年10月10日印发的《中国人民解放军宣言》第七项提出：“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”。
根据党中央关于在少数民族地区实行民族自治的政策，内蒙古地区人民在中共晋察冀中央局的领导下，1945年11月25日在张家口召开了内蒙古各蒙旗代表大会，成立了以乌兰夫为主席的内蒙古自治运动联合会，并通过了《内蒙古自治运动联合会目前工作方针的意见案》，该意见案明确规定：内蒙古在民族平等与民族自由的原则下，实行自治。先在内蒙古的一部分地区实行区域性的自治，然后实行“全内蒙之自治”。经过近两年的艰苦工作与斗争，挫败了部分人的“内外蒙古合并”和“内蒙古独立”的错误主张，1946年4月3日在承德召开了具有历史意义的内蒙古自治运动统一会议，通过决议，接受中国共产党的领导，解散东蒙自治政府，内蒙古自治运动联合会为自治运动的领导机关，统一领导内蒙古自治运动。1947年4月27日，在乌兰浩特召开了内蒙古人民代表会议，通过了《内蒙古自治政府施政纲领》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》。《内蒙古自治政府施政纲领》规定了内蒙古自治政府的性质、组织原则、内蒙古自治的地位、内蒙古各族人民的各项权利，执政措施等基本内容。5月1日，选举产生了内蒙古自治政府，宣告内蒙古自治区成立。这是我国建立的第一个省级民族自治政权，是党的民族区域自治政策在更大范围和更高层次上的重大实施，它是以蒙古族为主体，联合区域内其他民族的民主政权，是统一的国家政权之内的民族自治，克服了分裂因素，维护了国家的统一，在中国革命即将取得全国胜利的时刻，内蒙古自治区的建立和发展，为中国共产党在全国范围推行民族区域自治提供了宝贵的实践经验。1949年9月召开的中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》第一次以国家根本法的形式规定：“各少数民族聚居地区，应实行民族区域自治”。民族区域自治制度作为新中国政治制度的重要组成部分，由此得以确立，并为中华人民共和国成立后在全国实行民族区域自治提供了法律依据和法律保障。
中国共产党依据马克思主义民族理论和20多年对中国民族实际的探索、实践得出了解决中国民族问题唯一正确的选择，就是实行民族区域自治。
注释：
①吴仕民主编：《民族问题概论》，四川人民出版社，2007年2月第三版，前言。
②胡锦涛同志2005年5月27日在中央民族工作会议上的讲话。
③④⑤⑥中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版，1991年版第17页、第22页、第86页、第165-166页。
⑦韩延丰、常兆儒《中国新民主主义时期根据地法制文献选编》第1卷，中国社会科学出版社，1981年版，第11页。
⑧李资源：《中国共产党民族工作史》，广西人民出版社，2001年版，第100页。
⑨⑩中共中央统战部《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社，1991年版、第678页、第694页、第965页。
《八一五前后的中国政局》，东北师范大学出版社，1985年版，第74页。
《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年第1238页。
