第31章 对西海固地区小额信贷扶贫运作模式的调查

农发行宁夏分行对宁夏南部山区国定8个贫困县(统称西海固地区)的小额信贷扶贫运作模式的选择，即在现行管理体制、机构设置、经营方式下，如何使县以下小额信贷的操作，既能支持“到村到户”，全面体现信贷扶贫政策，又有利于扶贫信贷资金的回收和管理。经过三年的试验、探索、比较，总结出了一种值得推广的优选模式。

一、小额信贷的内涵

小额信贷的内涵，从国家产业政策上看，主要指种植业、养殖业扶贫贷款；从国家区域政策和界定的贷款范围、对象上看，主要是指国定贫困县的“到村到户”扶贫贷款；从贷款方式和贷款额度看，是指3000元以下的贫困户信用借款或农户联保贷款。

这类贷款直接“到户”，额小面广，家家户户受益，贷款风险分散。单个贫困户承贷承还，规模效益显着，具有整体的“催化”“黏合”作用。但在农发行目前县以下未设机构，人员少的情况下，对这类贷款的放、管、收，成为扶贫贷款的重点，同时，也成为突出的难点问题。这次重点调查固原县的启示是：只要有利于信贷扶贫政策的落实，有利于信贷扶贫资金到村到户，有利于扶贫贷款的回收与管理，采取哪种操作方式都可以。

二、西海固地区小额信贷扶贫操作模式比较

1.乡(镇)政府统一承贷承还，凭“花名册”发放到户；2.村委会统一承贷承还，凭“花名册”发放到户；3.一户承贷承还，多户使用；4.县级农资部门统一承贷承还，凭“花名册”发放到户；5.信用社作为“中介”承贷承还，县信用联社担保，然后由信用社直接与农户发生借贷关系。

前四种小额信贷扶贫运作模式，通过实践和比较，存在以下明显弊端：一是贷款的债务不落实，债权无保障。“借款人”与借款使用人相分离，使真正的借款人，即债务人与银行没有法律约束的合同依据。二是政府及部门充当“二级贷款”人，带有明显的行政痕迹。在执行金融政策，坚持信贷原则，操作技术上，均存在明显不足，不但容易引起信用混乱，技术性差错，而且放、收贷款，手续不严密，缺乏制约手段，容易引起经济问题。三是贷款回收好坏无责任、无动力，缺乏硬手段考核。四是利息计算不准确。由于小额信贷分散，农户还款先后时间不一致。难以准确计算利息。五是农资公司、乡、村虽统一承贷，但都不能直接办理结算，存在着二次委托问题。

三、通过信用社作为“中介”，放、管、收县以下小额扶贫信贷是一种较好模式

其做法是：1.考察选项。由农发行、信用社、县、乡政府共同选项，根据各乡、村、贫困户的具体情况，确定种养业项目，适宜发展什么，就确定支持什么。在县、乡政府的产业发展规划指导下与确定的贫困户范围内，由信用社考察选择贷款户，确定贷款金额等，然后造出“花名册”，送交农发行审定。2.贷款发放。农发行审定同意后，与信用社签订承贷承还借款合同，后附到户“花名册”，县信用联社提供担保。信用社取得贷款后，纳入内部会计科目。委托及代理业务、委托及代理资产二科目对应核算管理。信用社向农户发放贷款时，依据经农发行审定的“花名册”及向农发行承贷的额度、期限、利率、用途等规定，按照信用社贷款发放的自律程序、手续、规范凭证、合同文本办理。3.贷款的检查。信用社代理放贷结束后，按《协议》接受人民银行、农发行、政府有关部门的监督检查。检查的主要内容：一是扶贫贷款是否按农发行贷款额度，全部发放到贫困户手中。二是是否执行农发行优惠贷款利率。三是贷款期限。4.贷款的收回。信用社每年按到、逾期扶贫贷款余额的40%收回，归还向农发行的借款。达不到此比例的，则由县信用联社统一垫付归还；超过此比例的部分则由信用社无偿使用一年。5.贷款责任。农发行每年按信用社代理放款金额的2‰收回全额的3‰，付给其手续费；信用社则承担全部贷款风险责任。6.贷款考核。农发行与县信用联社有代理协议约束，每年进行一次总结和评价。同时，与各信用社按借款合同履约；县信用联社对各信用社的代理放款纳入表内核算，作为经营目标责任指标考核。各信用社实行主任负责制，信贷员划片包干到村，收放责任到人。使农发行扶贫贷款达到了“按政策性发放，按经营性管理”的目的。

四、为什么选择信用社代理

据对固原县调查，全县有25个乡镇，280个行政村(162个自然村)，7.6万户，50万人口。其中贫困户2.9万户，17.6万人口，占总人口的35.2%。

1995~1997年三年累放小额扶贫贷款1875万元，占全部扶贫贷款的30.2%，种、养、加各占50%、43%、7%。从业务量看，这类贷款共有78675笔，覆盖在66695户贫困户上，占贫困户的99%。最大贷款额度3000元，最小额度50元。如此大的工作量，仅有县级机构的农发行及现有人员，根本无法承担。

只能选择代理。而目前还没有一家银行像信用社机构网络遍布基层乡镇。信用社贴近农民，熟悉农村、农户，掌握贷款户信用，具有服务于一家一户的信贷传统和管理经验。业务组织严密，管理工作规范有序，任何时候都可以做到账、据、簿、表、册完整一致，不错不乱。同时，信用社业务自主性强，经营稳定，有利于树立贷户的长期信用观念。

五、信用社代理效果

1.能够全面落实好国家产业和区域政策，充分体现出农发行政策性业务的特点。正确引导了贷户的信用观念，较好地解决了社会对农发行扶贫信贷的认识误区。

2.较好地解决了农发行县以下小额信贷放、管、收问题，实现了小额信贷扶贫规范、有序运作与良性循环。

3.信用社代理，使农发行扶贫信贷资金与信用社贷款资金有机结合。较富裕户信用社支持；贫困户农发行支持，可以发挥出农村金融体系的整体功能。

4.小额扶贫信贷资金收回有了保障。

截至目前，信用社代理收回该县农发行小额贷款共23676笔，19766户，共325.6万元。据对大湾、什字信用社调查，已完成了1997年的收回任务。信用社代理，保证每年有40%的到、逾期贷款收回，加速了资金周转，提高了扶贫贷款的使用效益。

六、存在问题

一是代理手续费太低。二是扶贫贷款到、逾期不加罚息，不利回收。三是信用社无偿占用农发行资金。