在公有制下，国家土地划拨更像是“公姓家族”内部的一次次不动产分割，土地通过无偿、无限期地划拨，公有制的性质就潜移默化了，虽然名义上土地还是归国家所有，但实际的所有权却随着“无限制的使用权”而发生了质的变化。在土地所有制改革实践中，最令学者费尽思量并反复论证的一个命题是：“人人所有”的制度实际上是一种不能直接兑现的所有权，这种所有权需要间接地通过“他人所有”“政府所有”“单位所有”等“人人所没有”的方式，经过政府、单位或他人对土地资源的经营后的再分配，才能得以实现。当城镇土地的使用权无限制地大于虚拟的国家所有权时，全民所有的土地就在“暗箱操作”中化为某些单位或个人的所有财产。
当城市土地国家所有权与农村土地集体所有权法律地位不平等时，高级公有制就可无视、排斥私营化的农民土地使用权，政府和单位就能以相当低廉的价格征用农地，改革开放后许多资本企业也加入进来，在现行制度下借助行政权力征购农地是城市、单位和个人财富积累的最佳捷径，不仅能轻而易举地赚取几十倍的暴利，还常常可以将侵占农民等社会弱势群体权益的豪夺行为，冠以“发展地方经济”“新农村建设”等美誉。当农村土地集体所有权也虚拟化，掌握土地权力的官员乐于与资本大鳄结成合作同盟，擅自出让、非法转让、出租成片的农田，只要有现实的升迁机会和个人的蝇头小利，他们就会果断地牺牲农民的权益，这正是“无限委托的悲剧”。在经济欠发达的地区，廉价的征地加剧了农民的“三无问题”，没有土地、就业和社会保障，无知、无法律援助的农民们却只能无奈的忍受。土地矛盾纠纷愈演愈烈，以至几近达到不可收拾的地步。根据国家信访局统计，群体性上访事件60％与土地有关。
土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40％，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7％，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。在这样的背景下，这些年来我们的农村土地改革政策仍然在维持现行农村土地经营体制不变，在这一前提下“深化、完善”。
土地改革：从“第二次解放”到“第二次飞跃”
对于农民来说，改革的最大目标和取向，就是实现土地第二次的“解放”，其中最重要的，就是土地权以及与土地相关的财产权、使用权、交易权等，让农民真正成为赖以生存繁衍的土地的主人在人类发展史上，土地作为人类赖以生存最重要的生产资料和财产象征，历来是社会变革的重要因素。正因为如此，对土地拥有权的争夺和占有，从来就没有止息。朝代更迭往往就因争夺土地所有权而起，而新政权一旦建立往往也会把土地分配作为赢得人心的首要。
在中国这样典型的传统农业国家，尤为甚之。拥有土地，意味着拥有一切；失去土地，意味着失去一切。几千年的封建专制社会，“普天之下，莫非王土”。围绕土地占有使用与土地产出的利益分配所发生的一切，就是一部完整的中国史，就是一部关于土地权力争夺流转的变迁史。
历朝历代，土地权力争夺战作为王朝变迁、社会演进的宏大叙事的主线，就一直没有改变过。辛亥革命之前，孙中山就提出“平均地权”。国民党也制定过土地改革法案，试图实现“耕者有其田”。
但真正意义上的“耕者有其田”，只是实现在新中国的土地革命时期。
从1947年开始，就在解放区的广大农村展开了轰轰烈烈的“土地改革运动”，全部没收了地主的土地并分给农民所有。到1952年年底土改结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，实现了“均田式”的农村土地私有制。这也是新政权得到人民拥护爱戴的根本原因。
但“均田式”的农村土地私有制形式并没有实行多久。10年后，经过农业合作化、人民公社化等运动，1962年以《人民公社60条》的方式确定了农村土地集体所有制，又结束了农村土地私有制。历史在这里拐了一个弯，也从此彻底改变了农村的历史。始于乌托邦色彩浓厚的所谓农业合作化、人民公社化运动的社会主义改造运动，强行剥夺农民的权利，本身就是一种自我否定。如果当时不是搞政治狂飙运动，不是头脑发热，农村土地政策一直延续至今，中国的农业、农村和农民又会是一种怎样的情形？当然历史是不能假设的。
农村土地等生产要素的合作化、人民公社化，虽然在政治上不断推进了国家土地公有化的产权制度，似乎符合农业生产社会化、规模化的趋势，但说到底只是套用了苏联旧时的经验而已。农村土地的公有化等于告诉亿万中国农民：农地合作耕作的产出与私人所得将不再是对应的责任关系。这种极其不明确的农村土地产权，当然难以维持长久的农业劳动积极性，并始终不能解决中国亿万农民最基本的温饱生活水平，这在20世纪60-70年代酿成了中国最严重的社会危机。
不论怎样宣扬公有的优越，理论研究其实只承认：制度对于地产来说总是相对的多。一是因为地权是从地产中抽象出来的，绝对的无地产则常常意味着无地权；二是绝对的地产可以产生出多元化之相对的地权为人们的多种社会需求服务；三是地权与社会和意识均互动多变，而地产则要稳定得多，土地作为自然资源一般很少受人为因素而改变自我运行规律。
新中国已经建立60多年了，即便是到了21世纪，农民的地位也没有从根本上得到改变，因此，对于农民来说，改革的最大目标和取向，就是实现第二次的“解放”，其中最重要的，就是土地权以及与土地相关的财产权、使用权、交易权等，让农民真正成为赖以生存繁衍的土地的主人。
面对新旧体制的种种“碰撞”，面对多元化的利益主体，国家必须下决心建立一套界定清晰、受法律保障和监督、可实施的土地产权制度，从制度安排上大力发展和完善土地市场，建立新型的以土地为媒介的生产关系，实现土地产权的商品化。
经过30年之后，中国改革被公认为已经进入“深水区”。尤其是在农村土地改革问题上，对应新旧体制，也形成了两派。由于各自的立场、主张不同，政策着眼点不同，姑且称之为“保守派”与“激进派”。保守派并非反对改革，而是主张“深化、完善”，又可称之为“渐进派”；激进派则主张从制度改革入手，彻底消除体制弊端，变经济体制双轨制为市场经济单轨制，又可称之为“激进派”。两派共同点是都主张改革，不同点是改革的根本取向。一个主张修修补补，保持“特色”；另一个主张体制攻坚，推行完全市场化。由于改革的立场、目标、着眼点存在分歧，中国改革陶醉于初步取得的成功后一直处于胶着状态，在阻力和博弈中已经明显向一方倾斜，很难再次出发。这是这些年来为什么高喊改革，而整体改革踯躅不前难以有实质性推进的真正原因。
有一种观点认为，鉴于中国农村承包制改革只是“半截子”产权改革，从中国现实出发，做虚所有权、做实承包权，将土地承包权永久化，是实现农村土地产权明晰化的基本路径。但问题在于，如果做虚所有权，那么承包权能真正做实吗，土地承包权能实现永久化吗？即使如此，从制度上看，国家还是只能通过各级人民政府和各个行政部门来行使土地所有权，还是要把属于国家或全民的城市土地托付给行政部门来管理，各级政府还是要把行政划拨后的土地托付给使用单位去管理……我们可以把国有土地的一系列托管使用视为决策者对一次次决策方案的选择，即决定究竟由谁来使用土地资源。承认土地所有者有限的优势会因“托管契约”成本的上升而丧失，这是贯穿今后土地制度改革始终的一条主线。面对巨额的“托管成本”，我们多年来多是靠加强行政管理的力度，以尽可能详细的制度条款来保护国家土地所有权，并对违规行为给予严厉的处罚等，其实施的结果并不理想，最终损害的还是国家利益。管理成本的巨大在一定程度上揭示了制度上的弊端。面对传统计划经济与新生市场经济的种种“碰撞”，面对多元化的利益主体，国家必须下决心建立一套界定清晰、受法律保障和监督、可实施的产权制度，从制度安排上大力发展和完善土地市场，建立新型的以土地为媒介的生产关系，实现土地产权的商品化。
权益和制度的相对性斩钉截铁地告诫人们：世界上没有永恒的地权和土地所有制。当人们认为一切产权既定、完美到只需全社会努力前进时，却总是发现制度模式出现了危机。德姆塞茨曾深刻地指出：“新技术的发展和新市场的开发，都会促使旧产权发生不适而改变”。在土地所有制这样的开放系统面前，人们本来就拥有更多、更好的选择，没有什么制度是绝对不可以变更的。在多元化的发展与选择中，我们应具备先贤之勇敢和智慧，应比他们当年的选择更实际、更开明。
实现“二次解放”“二次飞跃”关键取决于什么
建立在超越集体经济之上的“第一次”飞跃，是在通过农民夺回土地经营自主权的基础上实现的。那么，“第二次”飞跃仍然必须建立在超越集体经济之上，建立在劳动者所有制之上邓小平同志在1990年年底同几位中央负责同志的谈话中指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”邓小平指出，“不向集体化集约化经济发展，农业现代化的实现是不可能的”。现在距小平同志“两次飞跃”论的提出已经过去二十多个年头了，实现“第二次”飞跃的时机已经到来。
关于“第二次”飞跃，有一个问题不能不提及，那就是说“第二次”飞跃是建立在什么基础之上？历史已经证明，建立在超越集体经济之上的“第一次”飞跃，是通过农民夺回土地经营自主权的基础上实现的，这本身就是对“大跃进”“人民公社”剥夺农民土地私有权的一种否定，是对仿效苏联经济模式的集体经济所有制的一种否定，历史在经过30多年之后又回到了原来的起点。那么，“第二次”飞跃仍然必须建立在超越集体经济基础之上，建立在劳动者所有制基础之上。目前农村土地集体所有的含义，更多的只是最终控制权意义上的。因此，实现农业“第二次飞跃”，最重要的是，积极探索土地的劳动者个人所有制。只有产权残缺、效率低下的土地集体产权的解体，土地产权权能向农民的转移和农民个人土地产权权能的不断完善，才能最终提高土地利用和农业经营效率。从集体生产到家庭生产，从联产承包到经营承包，再到对土地所有者经济义务即农业税费和集体提留的取消，将使农民摆脱不合理土地产权制度对农民人身权利的束缚，摆脱传统体制对农民劳动和农村资本的限制。土地所有制改革是篇大文章，破除体制桎梏，理顺农村土地管理体制，将从根本上助推农业和农村实现“第二次飞跃”。
毫无疑问，“耕者有其田”是今后城市化工业化能否顺利推进的关键因素。下一步推进城镇化改革，就是有序推进农业转移人口市民化，就是要让农民享受红利，就是生产要素的城乡流通市场化。而这一切就取决于农村土地产权改革。
但这里也需要指出的是，所谓“耕者有其田”，并非是指传统小农经济意义上的“均田地”，“耕者”并非泛指一般农民，而是指的种田大户，即在农业向产业化、现代化、集约化、专业化发展的过程中，那些能够继续留在土地上并且成为现代意义上的农业生产经营者。在传统小农经济背景下，土地是人们赖以生存的唯一生产资料，离开土地人们就无法生活，所以历朝历代的农民起义无一例外地把“耕者有其田”作为口号。
在现代背景下，土地已经不再是唯一的生产资料，农民离开土地一样可以生存，因此，这里的“耕者有其田”实质上指的就是土地的集约化。
而欲实现现代意义上的“耕者有其田”，必须推进实质性的产权制度改革，赋予耕者对土地使用的相对所有权。
