普惠型金融指的是一个能有效地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。由于大中型企业和农村富裕人群已经拥有了金融服务的机会，建立普惠型金融的主要任务就是服务传统金融机构难以服务的群体，在城市是小微型企业，在农村是低收入农户及贫困地区农户。现实问题是，农村“多存少贷”的模式使得大量资金，持续地、不可逆地由农村流向城市。因此，必须改变农村金融的“抽血”机制。从整个金融层次来说，我国最缺的就是能够有效地给微型企业、给农户提供金融服务的多元化机构。金融改革的重要任务之一就是要创造一个很好的金融毛细血管系统。解决以上问题，应该更快、更多、更规范地发展小额贷款公司、村镇银行等服务社区型普惠型金融机构。在这些领域，市场机制存在着一定的失灵。政府的倾斜政策、行政手段、优惠补贴，有时也是必要的。
一、如何改变农村金融的“抽血”机制
农村金融已经成为解决“三农”问题的核心问题之一。尽管从2003年就已经开始的农村信用社改革在机构重组等方面取得了很大的成绩，但农村金融还没有从根本上走出困境。金融落后已成为制约农村经济发展最重要的“瓶颈”。在广大农村，农业银行的商业化改造尚未彻底完成，邮政储蓄分流了农村金融资源。仅靠农村信用社孤军作战，力量明显不足，难以发挥农村金融的主力军作用。其结果是，一方面，随着农村经济结构的调整，农业产业化水平提高，资金需求量不断增长；另一方面，近年国有商业银行加大了集约经营力度，信贷配置愈益远离“三农”。农村金融已不能满足农村经济发展的需要。
因此，要促进新农村建设，必须改变当前农村金融的落后状态。其核心就在于催生农村市场的进一步发育，推动多元化的农村金融服务体系的发展。
从2005年起，中国人民银行开始推动只贷不存的小额公司试点。2006年底，银监会又出台了“放宽农村地区银行业金融机构准入政策”。这是新中国农村金融史上的一次重大突破，意味着我国农村金融改革终于走出了一条多元化的新路。
与几年前相比，我国农村金融已经有了显著改善。笔者近期到山西、内蒙、成都等地调研，尽管那里的农村金融发展还不尽如人意，但是，农信社、邮储银行、村镇银行、农业银行以及小额贷款公司等各种机构的业务已深入到了乡村，并形成一定的竞争格局。需要融资的农民，至少是农业大户，已经有一定的融资选择机会。而几年前，这些地区的农户在这些机构中几乎贷不到款。
从宏观层面上看，农信社的改制与农商行的发展，使农信社的不良贷款大大减少；农村金融机构在很多省市都成了当地最大的，甚至是利润最高的金融机构。根据银监会的最新资料，截至2012年6月末，金融机构农户贷款余额34 840亿元，比2007年末增长160%，占涉农贷款的比例达21.4%。当前银监会对农村金融又接连推出好几项新政，从农村中小金融机构进入社区，到实施阳光信贷工程、富民惠民金融创新工程，再到农户贷款的管理，都做出了一系列新的规定。这标志着新一轮的农村金融发展与改革正在酝酿中。
尽管我国农村金融已经有了巨大改变，但在普惠性方面还有很长的路要走。
对于需求金额较少，又没有什么抵押品的小农户以及贫困地区的农户，尽管各个金融机构也采取了信用村、信用户、惠农卡、五户联保、公务员担保等各种方式来解决小农户贷款的问题，但往往是开始时轰轰烈烈，规模一大就难免出点问题。对于这些机构，上述项目本来就如同鸡肋，一旦出了点问题，正好有借口大幅缩减规模，直到剩下一个架子摆在那里。对于小农户来说，通常是发卡、评户时的声势不小，但等真需要钱时，则面临各种新规定和繁杂的手续，最后真正得到贷款的并不多。
核心问题还是老问题：给小农户发放小额贷款不赚钱，或者说是没有贷给龙头企业、农业大户赚的钱多。在贷款规模有限、人手有限的情况下，特别是在商业利益、机构绩效考核的压力下，小农户贷款被挤压是不可避免的事。
因此，如何加强普惠性是农村金融改革的重点和难点。
二、国际上农村金融的成功经验
农村金融长期以来被各国政府认为是一块难啃的硬骨头，尽管政府投入了大量的资源，可是成效一直不理想。不过，近十多年来，人们对农村金融有了一个新的认识。很多国家打破农村以国有银行为主的金融中的低利率、低回报的方式，以创新的模式，通过民间投资，成功地发展了一批商业上可持续的农村银行。
国际经验证明，在合适的机制下，农村金融完全可以以商业化的形式存在并大发展。20世纪70年代末开始的农村小额贷款运动，最先从世界上最贫困的国家孟加拉国开始，现在已经遍及全世界。好几亿人受益于这种对农村与城市低收入人群的新型贷款与贷款回收方式。小额信用贷款首先在孟加拉得到成功，尔后又在印度、尼泊尔、菲律宾等国得到推广。与小额贷款类似的泰国农村和农业合作银行（BAAC）、印尼人民银行（BRI）等，都是亚洲国家成功地推行农村金融的典范1.中南美以及尔后的东欧、中亚等国把农村小额贷款的方式加以改革，将其不但用于农村，而且推广到城市贫困人口开办的微型企业中，也获得了巨大的成功2.很多的小额贷款银行不但不需要国家的投资，而且还能创造很高的利润。根据世界银行的研究，世界上投资回报最高的10个小额贷款、微型金融银行的回报率远高于全球最好的大商业银行。印度尼西亚人民银行2003年到美国主板市场上市，一年后股票价格上升3倍。
在政府支持下，亚洲一些比较贫困的国家如蒙古、柬埔寨、巴基斯坦等国，近年来也成立了一些以小额贷款为主要业务的农村银行。在短短的几年里，这些银行都成为本国效益最好的银行之一。其中蒙古的可汗银行在短短几年里把几经破产的一个国有农业银行改造成了一个有全新所有制结构、全新业务的可盈利金融机构，成为蒙古国盈利最高的银行。柬埔寨的ACLEDA银行投资收益率则进入全世界的前十名。农村金融是大有可为的，在商业上也是可持续的。
国际经验还说明，农村金融要有一个全新的机制、全新的理念、全新的操作方式才能取得成功。农村金融要打破传统银行对少数富裕的客户服务的思路，把工作对象放到广大的农民身上，要为大多数人服务。“穷人也能用好贷款”是孟加拉国“乡村银行”用了十几年的实践证明出的一个重要结论，这一结论不仅适用于十分贫困的国家，也同样适用于中等收入的国家甚至发达国家。事实上，在过去的十多年里，中国也先后开展了好几百个小额贷款的试点，几乎所有的试点都证明，即使是贫困地区的贫困农民也能用好贷款，还好贷款。
农村金融要取得成功，就要有一种与一般商业银行不同的贷款与还贷机制。这种机制首先要打破以不动产抵押为核心的贷款抵押机制。农民一般不具备很多可抵押的不动产，因此要另辟蹊径。通过投资项目的未来现金流甚至通过几户联保等方式替代不动产抵押。为广大农民服务的贷款还不能以商业银行坐商式的经营方式。信贷员要到村子里去，把存贷款的业务做到村里，做到田头，以减少农民的负担。
要使参与小额贷款的金融机构能赚钱，国际经验证明，最关键的是利率的高低。小额信贷与银行一般贷款的操作程序不同，有额度小、成本高的特点。有较高的存贷差才能弥补操作成本。不能用一般银行对工商业、甚至较大的农业项目的利率水平来套小额信贷的利率。在国际上成功小额贷款的存贷差一般要高达10%～20%左右。
这里似乎有一个悖论：一方面开展小额信贷的目的在于支持农业、帮助弱势群体，一方面又要收高利率，这里是否有矛盾？首先，小额信贷是商业贷款，并不是政府的扶贫款，不亏损经营是最起码的商业要求。再者，国内外各种调查都几乎一致地显示，对于农民来说，他们更关心的是能否借到钱，利率稍高一些是可以承受的。最后，由小额信贷利率造成的负担与对农民所加的税费负担是两个根本不同的概念。税费对农民来说是强制性的，是没有回报的。然而，农民有选择贷款的权利，他可以贷也可以不贷。尽管贷款要付利息，但可以创造出更多的财富。当农民认为利息太高，不划算时，他们可以不借。
关于小额信贷的利率问题，不仅在中国，在全世界都是一个相当敏感的课题。经过多年的实践，人们也慢慢领悟出合理的利率对小额贷款可持续性的重要性。到目前为止，除个别国家外，几乎所有的亚洲国家都已经放开了小额贷款的利率限制，由执行小额贷款的机构来决定利率水平。
农村金融的成功往往还需要新型的机构，或是彻底改革现在的金融机构，使之以全新的面貌出现。上面所说的以小额贷款为特征的农村金融是一种与传统银行完全不同的金融模式，在传统的金融机构中很难大规模运作。因此，成功的小额贷款机构往往是新成立的，或是对原有机构经过脱胎换骨的改造后的机构。想通过传统的金融机构来很好地执行这种全新的业务，成功的几率较小。
三、如何增强农村金融的普惠性
要加强农村金融的“普惠”性，就要建立一些新机制，推着、拉着、逼着农村金融机构为小农户服务。笔者建议：
首先，要重建草根的农村合作金融体系。目前的农村信用社已经大体上脱离了真正的合作机制，现有农信社中的大部分将会组建成股份制的农村商业银行。一部分机构即使还保留农村信用社的牌子，其股权机制也将通过引进新的优质股东，从资格股向投资股转化，失去了合作金融的内核。
从日、韩、中国台湾等地的农村发展经验来看，农村不但需要商业化的金融机构，也需要能扎根于基层的真正的农村金融合作机构。小农户数量大，情况复杂，很多农户住家偏远，商业化的农村金融机构的信息采集与运营成本太高。因此，重构草根的合作金融机构与体系，应该被决策者提到农村金融改革的议事日程上。
这些农民自己组织、自己管理的新合作信用社，能够起到金融服务零售机构的作用，由它们直接对接小农户提供金融零售服务。改制后的农村商业银行等现有农村金融机构，则可以给这些信用合作社批发存款与贷款。
然而，对这样的农村资金合作组织要进行严格的监管。江苏灌南县4家农民资金互助合作社上亿元资金被挪用一案表明，即使是农村合作组织，也要有规范的运营规则，也要有严格的外部监管。对这些问题，我们是因噎废食，一出问题就把农村合作资金组织都关掉，还是建立一个严格的监管制度与机构，让其健康发展，是两种截然不同的态度。
一些人总以基层监管能力不足为理由来阻止草根农村金融机构的发展。笔者的观点是，如果监管不足已成为阻碍农村普惠式金融发展的因素，有关部门就应该在基层增加监管人手，同时加强对他们的培训，以提升监管能力。不能因为一个县缺几个金融监管人员，就让几十万农民享受不到金融服务。这个问题已经探讨多年，不应再拖延下去。
第二，引进一些民间以扶贫、支农为目的的社会投资型的小额贷款机构与社会公益机构。国际与国内的经验都证明，对于普惠式金融，不能完全依靠商业机构。
一批学者和企业家正在山西省永济市与成都市大邑县进行不以盈利最大化为目标的小额贷款公司试验。贷款客户全部为农户，贷款金额少则一两千元，最多三万元。类似的机构已在一些地方存在了很长时间。
但此类机构的进一步发展却遇到瓶颈。
一是后续资金不足。其成立时大多由国际组织或地方政府提供部分启动资金，此后便很少能从这些资助者中得到持续投资，而其又缺乏从其他金融机构得到批发贷款的机会。
二是存在税收歧视。尽管小额贷款公司从事的是金融业务，但却要按一般公司标准上税，从而加大了税务负担。目前，各地对商业银行、农信社、邮储银行等从事小农户贷款业务提供了很多扶持政策，但对同样从事这些业务的小额贷款公司和公益机构却没有优惠。
三是不能利用现有的征信系统。这些机构的贷款资料不能进入国家的征信系统，它们也不能通过征信系统查询贷款客户的资料。这就大大增加了其信贷业务的调查成本。
经过十多年的考验，这些公益性与准公益性的小额贷款机构能够在没有很多政策支持，甚至是没有名分的条件下，艰难地活下来，这说明其提供的服务契合了农村的实际金融需求，它们的模式与机构是很有生命力的。因此，在国家金融体系建设中，应可以考虑由它们去承担一部分（特别是那些商业银行不愿意参与的）贫困地区小农户贷款的零售业务，可以通过农村金融机构给其批发贷款的合作方式进行。比如，通过招标的方式，由商业银行或国家开发银行给运营好的小额贷款公司提供批发贷款，必要时国家可对贫困地区与贫困户的贷款给予部分担保。
第三，对从事小农户贷款的农村金融机构，国家应给予更多的政策优惠。经济学理论告诉我们，市场不是万能的，在一些领域有市场失败。而小农户贷款、贫困地区的金融，就是市场机制不灵的领域，需要政府一定程度的有效干预。
要先解决农村金融机构在扩大小农户贷款时会增加不良贷款率的后顾之忧。在计算银行的不良资产率时，可以考虑把小农户贷款与其他贷款的不良率用不同的方法分别计算。同样，如果能在贷款额度、存款准备金、存贷差等方面对小农户贷款“网开一面”，与银行的其他贷款分开处理，也可以减少银行对小农户贷款的顾虑。
然后为鼓励农村银行多向小农户贷款，还应该加快建立小农户贷款风险补偿基金，制定风险补偿发放的规则。加入一些激励机制、补贴机制，就能使农村银行有更多的内在动力来扩大对小企业的贷款。
第四，采用一定的行政手段，把对小农户贷款确立为金融企业应该履行的一部分社会责任。在泰国、印度等国就有这样的规定，金融机构要把一定比例贷款贷给农户等。当然，这一政策的制定要经过认真调研，使之在企业可承受的范围内。
可以考虑制订类似“社区再投资法”这样的法律或法规来推动商业金融机构到农村去。很多国家的经验都证明，没有一些硬约束，商业银行不愿意对农村金融有大规模的投入。为此，一些国家制定了特别的法律与法规，对金融机构支持落后地区发展提出了具体要求。最突出的有美国的《社区再投资法》（Community Reinvestment ACT），它要求存款机构必须为其所在社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。美国的“社区再投资法”对平衡地区间发展差异，特别是对中低收入人群的生活改善做出了重大贡献。类似的规定也见于泰国。泰国政府要求商业银行对农村的贷款要占总贷款的20%。印度也规定商业银行要把18%的贷款贷到农村去。各国的实践证明，由于有了这些规定，商业银行或者通过自己的营业网点，或者把资金批发给农村草根金融组织去向农民贷款，对农村与落后地区的发展起了重大作用。
此外，监管机构应严格检查，保证每个机构都严格执行相关政策。可以考虑建立每季度或每半年一次的信息公开与评比制度，通过社会的压力，形成银行间的竞争。
第五，以创新模式加快村镇银行的发展。我国推动普惠型金融发展的另一个重要机构是村镇银行。由于目前规定村镇银行成立时需要一家商业银行作为大股东牵头，故其发展规模受到很大限制。很多商业银行并不看好这一领域，只是象征性地办几家，以应付上级检查。
最根本的办法是取消现有金融机构当大股东的限制。为了防范风险，可以从具备三年规范操作记录、不良率低、真正服务农户的优秀小额贷款公司中以及担保公司中挑选一些机构升格成村镇银行。有了这样的正向激励机制，农村小额贷款公司可获得更快发展。
最后，要加快普惠型农业保险的发展。目前，我国农业保险仍以商业性保险公司为主体。但由于给小农户提供农业保险的高成本、低收益与商业保险公司追求利润率的市场化原则相悖，商业保险机构大多积极性不高。因此，应考虑由国家组建一些不以营利为目的的政策性农业保险机构，进行农业保险的产品设计、管理和经营。此类机构应遵循政府主导和管理、市场化经营的运作模式，支持与监督基层农业保险机构，并作为最后保险人接受基层保险机构的分保。同时，应把信用合作机构、小额贷款机构等农村金融机构动员起来，承接商业及政策性农业保险的零售工作。
中央财政与地方财政则要加大对农业保险保费的补贴。对小农户的农业保险，与小农户贷款一样，给予特殊补贴；对从事小农户保险的机构与险种，在补贴、税收、再保险上都要给予特殊的优惠安排。
四、发展城市普惠式金融，缓解小微企业贷款难
在城市中，推动普惠型金融发展的重点应该放在对小微企业的服务上。普惠型金融不容易在市场的条件下自动地成长壮大。从国际经验来看，在小微企业金融服务上，传统的金融体系存在着市场失败，就不得不对现有的金融体系进行改造，包括制度创新、机构创新和产品创新。用政府的这只看得见的手，通过政策上的支持来发挥市场看不见的手的作用。
当前，发展普惠型金融非常迫切。历史经验表明，在银根宽松的情况下，银行放贷的对象依次是政府项目、国有企业和大中型企业，最后才是小微企业；但在银根偏紧的情况下，银行首先抽回的是给小微企业的贷款。因此，无论什么样的货币政策，小微企业都存在着融资难的问题。几年前，央行就提出优化贷款结构的重点是继续加大对“三农”的信贷投入，大力增加对小微企业和民营企业的信贷支持。这几年，应该说，在对小微企业的贷款中，也有了长足的进步。在城市里，不时地可以看到“要贷款，找某某”的广告。但是，各种调查都显示，与广大的需求相比，普惠型金融在城市的发展还很不够。
那么，在现阶段通过什么样的具体措施来推动城市普惠型金融的发展呢？
1.建立激励机制，加快银行的小企业融资平台建设
商业银行是提供小企业融资的主力军。国务院2009年底出台的促进中小企业发展的29条措施中，含金量最高的措施就是提出商业银行要建立为小企业金融服务的专营机构，逐步提高小企业长期贷款的规模和比重。目前大部分的商业银行都成立了专门给小企业融资的贷款机构。
对商业银行来说，加大给小企业贷款也有它们的难处。首先，给小企业贷款在银行内部是一个吃力不讨好的工作。从传统的银行绩效考核指标来看，规模上不去，运营成本很高，但收益有限。对银行来说，小微企业贷款多是食之无味的鸡肋。而且，小企业贷款的风险还很大。此次金融危机中，拥有百年历史的美国最大的中小企业商业贷款机构CIT集团，由于政府救助和债务重组失败而正式申请破产保护。CIT向将近100万家中小企业提供贷款，在全球50多个国家和地区的30个行业开展业务。CIT的倒闭说明在金融危机中，对小企业的融资风险格外大。没有一定的补偿，银行是不愿意给小企业贷款的。硬按牛头喝水不是一个可持续的方式。因此尽快建立一个对商业银行小企业贷款的激励机制是当务之急。
首先，要解决商业银行在扩大小企业贷款时会增加不良贷款率的后顾之忧。小企业的不良率很可能要高一些，这是事实。因此，在计算一个银行的不良资产率时，可以考虑把小企业贷款的不良率与其他的贷款用不同的方法来计算。可以鼓励银行提高给小企业贷款的利率，建议商业银行给小企业贷款时利率上浮一个较大的百分点。小企业贷款的不良率可能会高一些，但如果贷款利率高，就可以覆盖部分风险。在计算银行的不良贷款率时，应该允许银行把这部分上浮的利率抵消一部分小企业贷款的不良率，剩下的部分才算入整个银行的不良贷款率。这样，银行不会因为给小企业贷款而增加不良贷款率。做得好的小企业贷款，还能减少银行整体的不良率。
同样的道理，如果能在贷款额度、存款准备金、存贷差方面对小企业贷款网开一面，与银行中的其他贷款分开处理，也可以加大银行对小企业贷款的激励机制。例如，对银行给小企业的这部分贷款，可以不受或者少受贷款额度限制、不计算或少计算进存贷差中。对给小企业贷款的这部分资金，存款准备金率也可以与农村信用社与村镇银行相同，在上调时做特殊处理等。这样在货币政策紧缩时，银行不至于过多地减少对小企业的贷款。
为鼓励银行多向小企业贷款，还应该加快建立小企业贷款风险补偿基金制度，制定风险补偿发放的规则，减少银行的后顾之忧。
长期以来，国家对商业银行多方呵护，给了它们很多垄断权。加大小企业贷款是银行应该要履行的社会责任之一。如果再加入一些激励机制、补贴机制，就能使商业银行有更多的内在动力来扩大对小企业的贷款。除了经济的手段之外，还可以采取一些行政以及社会监督的措施。例如，应该有一个机制，对小企业贷款做得好的银行给予表彰，对迟迟不采取行动或相对落后的银行给予批评。可以考虑建立一个每季度或每半年一次的信息公开与评比制度。如同公布统计数据一样，定期向社会发布各个银行给小企业贷款的数量、比例，形成银行间的竞争。这一监督机制可以由监管机构来做，也可以由监管机构外包给行业协会或是有信誉的民间机构来进行。
2.疏堵结合，让小额贷款公司更上层楼
细心的读者会注意到，本节开始时我用的是小微企业，而在上文提到银行的贷款时，我用的是小企业。这里有很大的不同。在我国的企业分类中，营业收入50万元以下的农林牧渔业企业、从业人员20人以下或营业收入300万元以下的工业企业、营业收入100万元以下或资产总额2000万元以下的房地产开发经营企业被视为“微型企业”。这些企业规模更小，贷款的额度一般都在百万元以下，从银行贷款更难。所以，对微型企业来说，更草根的小额贷款公司、村镇银行是提供融资的主力。
自2006年起，作为新型农村金融机构的试点之一，一种新的模式——小额贷款公司开始在各地蓬勃发展。小额贷款公司是民间资本进入金融领域的少数的机会之一。也是针对我国国情，在推广普惠型金融上的一个创新机制。在世界上其他的国家，小额贷款公司这种模式并不多见。但中国小额贷款公司在近年来的发展非常迅速。据报道，我国小额贷款公司数量突破5500家。由于民间投资热情不减，为了解决僧多粥少的问题，很多省份都把小额贷款公司的门槛提高到5000万，甚至到1亿人民币。
尽管小额贷款公司的发展取得了很大的成绩，但在其快速发展过程中存在着一些问题。其中一些问题与国际上小额贷款发展中所遇到的困难相同。例如，缺乏规范的内控机制；员工能力建设跟不上等等。但其他的一些问题却是中国独有的。至今，小贷公司还没有一个真正的名分。小额贷款公司到底是不是一个金融机构，能不能享受金融机构的待遇，成了一个很大的问题。尽管小贷公司从事了很多金融的业务，承担了对小企业贷款、对农户贷款等很多本来金融机构应该承担的责任，但是国家给金融机构对小企业贷款、农户贷款的一系列优惠政策，因为小贷公司没有这个名分，就享受不到。同样做农村金融，如果是商业银行就能得到包括减免营业税等一系列的优惠，对于大多数省份来说小贷公司就不能享受这样的优惠。
与农村的草根金融机构一样，小额贷款公司在发展过程中存在的问题主要包括以下四个方面。
（1）后续资金不足。由于微型企业的融资需求旺盛，很多小额贷款公司成立两三个月后就把全部注册资金都贷出去了。小额贷款公司有对微型企业与农户的贷款能力，社会上也有大量的需求，但是，小额贷款公司是只贷不存的金融机构，不能吸收存款。现在又缺乏别的机制能够从其他金融机构得到较大规模的批发贷款（按规定小额贷款公司能够从银行中贷到不超过资本金50%的贷款，但在很多地方，连这笔款都很难贷到），这就极大地限制了小额贷款公司发挥更大的作用。目前，典当行等机构都能从银行得到受信，对小额贷款公司也应该有一个根据它们的绩效扩大后续资金的机制。
（2）税收歧视。尽管小额贷款公司从事的是金融业务，但却是按一般的公司上税，这就加大了小额贷款公司的税务负担。例如，银行业的所得税是存贷利率之差来征收的，而对小额贷款公司却是对贷款的全部利息收税。小额贷款公司打的是短平快，贷款三个月就周转一次，与一般的金融机构相比，交的营业税也特别高。目前国家对农村信用社有特别的税收优惠政策。各地对商业银行、农村信用社从事小企业贷款、农户贷款还有很多扶持政策，但同样从事小额贷款业务的小额贷款公司却不能享受到这些优惠政策。
（3）被排除在征信系统之外。小额贷款公司从事贷款业务，需要了解贷款企业与个人的诚信信息。然而，中国人民银行的征信系统对小额贷款公司并不开放，小额贷款公司所掌握的大量的企业与个人的信息也不能加入征信系统，这就加大了小额贷款公司的风险。
（4）发展前景不明。小额贷款公司完全用投资者的资本金从事贷款业务，从商业模式上来看，是不可长期持续的。按有关政策，小额贷款公司最终或者能接受批发贷款，或者升级成村镇银行。投资者正是冲着这些发展前景投入到小额贷款公司中的。但是对小额贷款公司未来发展的政策细则一直还没有出来。至今为止，几千亿的民间资金已经投入了进去，但小额贷款公司到底算不算是金融机构还是一个悬而未决的问题。市场上还不时传出很多对小额贷款公司发展前景不利的信息。这就造成了投资者的很多疑惑。在一些地方，投资者的热情已经开始消退。
如果以上这些问题能够得到妥善解决，小额贷款公司的发展还能更上一层楼。反之，如果这些问题不予以解决，小额贷款公司没有发展前途，对它们只堵不疏，一些公司就会铤而走险。没有发展的正道，一些投资者就会走邪道。一些小额贷款公司已经开始变相吸收存款，一些已经突破原有的经营范围。
金融行业是高风险行业，搞不好就会出事。数量众多的小额贷款公司，几千亿的民间资金，一出事，就是大事。那么，如何解决小额贷款公司的问题？
（1）在管理层面，当前最重要的是要确定在中央政府一级是哪个机构负责小额贷款公司的发展问题。小额贷款公司的批准与监管主要由地方政府负责。但是，在国家层面的政策需要有中央一级的机构来协调，来规范。如税收政策、贷款政策都是国家一级的政策，地方金融监管机构是无能为力的。同时，对地方金融监管机构也要有中央一级的机构来指导，来加以培训。
（2）从小额贷款公司层面看，当前亟需解决的是对运营较好的小额贷款公司提供一部分后续资金的问题。建议国家通过招标的方式，由商业银行或国家开发行给运营好的小额贷款公司提供批发贷款，必要时国家给予部分担保。在这个方面，孟加拉国就有很好的经验。孟加拉国有一个专门的国家基金，为小额贷款公司提供批发贷款。在给批发贷款之前，这个基金首先要审查申请的小额贷款机构是否符合条件，是否有能力回收贷款，是否真的把资金贷给了农户。然后，由基金有偿地提供批发贷款。商业银行给小额贷款公司的批发贷款，也可以算在它们给小企业的贷款额度中。开始时要谨慎一些。要严格挑选那些真正好的小额贷款公司。额度开始时小一些，以后逐步扩大。银行对小额贷款公司提供贷款，同时就会对它们的业务进行监管，也促进了小额贷款公司的健康发展。
有了这一机制，不但现存的小额贷款公司能提供更多的贷款，还会有更多的小额贷款公司成立。用很少的国家投入来调动几千亿贷款资金注入到小企业与农户中去。经过一段时间后，小额贷款公司证明它能够用好批发贷款，就应该逐步让一些办得好的公司升格成村镇银行。这时应该放开对村镇银行的种种约束。现在办村镇银行要商业银行作为大股东，导致村镇银行很难大规模发展。在时机成熟时，这一规定可以有所松动。
（3）小额贷款公司失败的最大风险在于非法集资。对小额贷款公司的直接或变相非法吸储一定要堵。只要出现几个非法集资的公司，发生几次挤兑，就可以把整个小额贷款公司系统给关了。要吸取农村基金会的教训，对民间金融机构一定要加强监管。各省市应该尽快给地方金融管理机构配备足够的人力并给予财力支持。中央有关部门应该对他们进行监管人员培训与业务指导，特别要防止因监管不严出现违规吸储的现象。
3.创新模式，加快村镇银行的发展
我国推动普惠型金融发展的另一个重要机构是村镇银行。截至2012年9月，全国共组建村镇银行799家。可见，村镇银行正处于快速增长阶段。对于村镇银行来说，尽管它可以吸收存款而不存在着后续资金的问题，但是由于成立村镇银行需要一家商业银行作为大股东牵头，很多商业银行认为这个领域不是它们所擅长的领域，或者认为这个领域发展前途不好，村镇银行发展也受到一些制约。
因此，现在急需体制上的创新，找出一种能大规模发展村镇银行的新模式。最根本的办法是取消现有金融机构当大股东的限制。为了防范风险，可以从具备三年规范操作记录、不良率低、真正服务农户的优秀小额贷款公司以及担保公司中挑选一些机构升格成村镇银行。只有当我们有了这样的正向激励机制后，农村小额贷款公司才可能获得更快发展。
几年前，我就曾经提出过，能不能由一家大银行或者几家大银行成立一个村镇银行控股公司，在当地吸收一些民间的投资作为小股东，像麦当劳开连锁店一样，再一个县一个县地复制，用同一模式开几百个、甚至上千个这样的小银行。
这样的模式有几大优势。第一，它可以降低成本。每一个县的村镇银行就不用去重新设计、重新制定一套操作程序，通过标准化、程序化、集中培训的方式，减少成本。第二，控股公司本身又是大股东，所以就会对这些小银行进行严格的监管。除了银监会的监管之外，上面又有一个熟悉金融的大股东的监管，抗风险能力就会强得多。第三，它能增加信任度。一般一个小型银行成立，需要很长时间才能取得存款者和贷款者的信任。而这样由大银行出面麦当劳连锁的方式，很快能够得到老百姓的信任。
据悉，一些国有大银行正与国外金融机构一起准备利用这种模式来推动几十个，甚至更多的村镇银行的发展。国外的一些金融机构，如新加坡的淡马锡公司，就曾经在印度尼西亚、印度等发展中国家成功推广了微型金融模式。像淡马锡在印度尼西亚成立金融银行，几年内很快就有700多家分行，而且贷款有30万户，已经形成了一个非常大规模的银行，利润也不错。通过国内外的大金融机构强强联手来推动更大规模村镇银行的发展，应该说是一个很理想的模式。希望监管部门能加快审批程序，让好事早日成真。
我还希望更多商业银行，特别是民营银行大规模参与村镇银行建设。我国的农村与乡镇的市场非常大，有几万个乡，几千个县。中国的一个县实际上等于外国中等国家的一个省。希望更多大的金融机构、大的银行也去参与和推动这类模式，能够使中国的农村金融和小企业金融有一个大的发展。
当然，也要防止另外一种倾向，通过这种模式，把好不容易在金融行业中向民间资本放开的一个领域重新又被国有体制所垄断。我国国有体制对金融业的高度垄断已经为社会所诟病。要研究如何扩大在微型企业贷款、农村金融等领域的民间资本参与。
总之，小企业贷款、微型企业贷款、农户贷款是一个世界性的难题。所喜的是，经过了几年的不断改革，我国小微企业融资平台、小额贷款公司、村镇银行等普惠型金融已见雏形。2006年诺贝尔和平奖得主、孟加拉乡村银行总裁尤纳斯教授说过，信贷权也是人权的一部分。只有拥有金融服务，才能让每个人有机会参与经济的发展，实现社会的共同富裕，建立和谐社会与和谐世界。
当前，中国经济正在进行结构性调整。普惠式金融在促进就业、增加内需以及减少收入差距、城乡差距上都能起到重要的作用。从这种意义上来说，中国应该走在普惠式金融的前列。如果我们进一步解放思想，调动各方面的积极性，中国也一定能够在推广普惠式金融上走在世界的前列。届时，“弱势群体贷款难”问题将会得到很大缓解。
