现代行政管理理论认为，政府是一个由机构和人员组成的有机整体，机构只是政府运行的组织载体，政府的各项职能需要公务员去履行，机构作用的最终发挥取决于机构中的人员。而现代化的公务员制度，就是要建设一支高素质和专业化的公务员队伍，使公务员依法履行公职，承担国家事务和社会公共事务的管理职能，对整个国家机器的正常运转、社会良好秩序的维持、公民权益的维护发挥重要作用。目前，世界上大概有60多个国家和地区实行程度不同的国家公务员制度。研究公务员制度，了解公务员制度的历史背景和发展方向，对我们剖析公务员制度是非常具有意义的。
西方公务员制度的产生与发展
一、西方公务员制度的起源
作为政府行政管理的一种基本制度和国家政治制度的重要组成部分，国家公务员制度最早形成于英国，19世纪80年代的美国和第二次世界大战后的法国也先后效仿英国，建立了职业化的公务员队伍。在早期的西方国家，公务员制度的产生都具备一定的社会历史条件。
（一）西方文职官员的出现
西方国家的公务员承继于西欧文职官员阶层，是西欧文职官员发展到资本主义阶段的必然结果。因为，要研究西方公务员制度，必须从它的源流——西方文职官员说起。
西方文职官员（Western Magistrate）是在中世纪特定的环境中发展起来的。当时的西欧社会主要格局是分散的、诸侯割据的小邦国家，经济上实行的是领主——农奴制经济，政治结构则是贵族与教廷的联合统治。西欧长期以基督教的“经院神学”禁锢人们的思想，抛弃了早期基督教平等、博爱、牺牲的精神。
14世纪中叶以后，西欧社会政治结构发生剧烈变化。这一时期，城市手工业、商业、金融的发展已经开始在经济生活中占据主要地位，西欧各国君主在市民阶层的援助下，建立了统一、专制的中央集权政府。随着政府管辖范围的扩大，政府也增加了相应的功能。在新的政府结构中，最关键的变化就是出现了一类由专制君主直接任命和指挥，协助君主进行统治、对君主负责、依赖和效忠君主的文职官员。他们是西欧最早的文职官员，既有原来的贵族、教士，也有普通的商人，一方面成为君主统治机器的工具，一方面作为君主抑制地方贵族和等级议会的力量。
（二）公务员制度产生的客观历史条件
1.经济基础
资本主义的人事制度不能直接从封建社会的官吏制度中蜕化而来，它只能从资本主义经济关系中生长出来，并随着经济的发展破土而出。17世纪英国资产阶级革命胜利以后，资本主义制度逐步代替封建制度，打破了延续几千年自给自足的封建经济，为商品经济的发展准备了条件。18世纪60年代工业革命的胜利确定了资本主义生产关系的统治地位，资产阶级逐步上升为统治阶级，地位的变化也使资产阶级提出了新的要求，建立一个适应资本主义发展的廉洁有效的政府，要求更多地参与政治事务，要求政府向社会更广泛地敞开，以维护资本主义生产关系。资产阶级是依靠海上、商业和殖民霸权把自己的产品推销到世界各地的，尤其是殖民地和半殖民地，但已有的官员制度阻碍了资本主义市场经济的进一步发展。资本主义经济是市场经济，市场经济追求的是自由竞争，这就需要在构建国内经济市场的同时，扩张国外市场。而旧的官僚机器无法适应这种需要，改革政府机构、管理方法，广收人才就成为政府变革的主要内容。另一方面，资本主义的社会化大生产使政府增加了管理社会事务的内容，使得政府必须不断扩大自己的管理领域，增强其管理功能，也要求改革过时的人事制度。
2.政治先决条件
公务员制度是相应的社会政治变革的产物。19世纪后，随着选举制度在资本主义国家的广泛推行，以及政党政治的确立，主要资本主义国家的政府先后形成官职分赃制。因为随着选举后内阁的更迭，执政党往往把官职作为战利品，公开合法地进行分赃，使政府更迭都要导致“人事大地震”。这种做法破坏了政府的连续性，降低了政府的工作效率，出现任人唯亲，重党派关系而轻管理等严重弊端，结果是使得政府部门内部日益腐败，破坏了社会经济、政治秩序，阻碍资本主义经济的发展，影响资产阶级的经济利益。这样明显不符合资产阶级所要求的具有高效率的、保护和发展资本主义市场经济的廉洁政府。为了保持社会安定、政局稳定，就要求政府官员职业固定，业务精通，于是自然将官吏分为与政党共进退，掌握决策的政务官和不与政党共进退，专门处理日常行政事务的事务官。这是文官制度产生的政治先决条件。
3.思想文化基础
公务员制度的产生也有其深刻的思想文化基础。首先，从思想上看，资产阶级革命所提出的平等思想，为资产阶级参政，建立现代公务员制度提供了思想理论基础。在欧洲的封建社会，平民是不允许担任公职的，资产阶级提出的“人人平等”思想，就是要冲破这一传统的思想牢笼，为资产阶级进入政治舞台提出了鲜明的口号。其次，资本主义社会的发展，使教育得到了相应的普及，社会文化水平的提高，也为资产阶级和其他阶层提供了文化条件。
二、西方公务员制度的发展
随着工业革命的完成，以及政府管理职能的复杂化，旧的政府官员体制，政党分肥制日益暴露出严重问题，其主要表现在以下几个方面：首先，结构性贪污腐败不可遏制；其次，周期性政治震荡造成的危害；再次，缺乏效率和人才。
正是在这样的历史背景下，西欧各国及美国根据本国的实际状况，探索建立新的人事制度——公务员制度。公务员制度建立的标志有两点：一是政务官与事务官相分离；二是考试择优录用制度的建立。现以这两个标志介绍西方各国公务员制度的建立过程。
（一）英国
政务官和事务官的分化是英国文官系统形成的第一步。为了防止国王通过其任命的官员干预议会活动，英国在1694年议会规定新成立的税务局官员不得参加议会，1699年将此法律推广到其他部门。1701年议会在《王位继承法》中规定：“凡受国王的任命及得国王年金者，皆不能当选为下院议员。”为了使议会便于控制政府各部，该法同时规定各部大臣例外，可以同时是下院议员。从此英国官员队伍有了事务官与政务官的区分。进入19世纪后，随着分肥制引起的政治系统的动荡，政务官与事务官的划分就更为必要了。1805年，英国财务部设立了常务次官，以后30年间各部纷纷效仿，成为定例。
英国文官系统形成的第二步是从改革东印度公司开始的。东印度公司成立于18世纪初，是英国资产阶级对亚洲进行垄断贸易和经济掠夺的一个享有特权的殖民事业公司。该公司是英国对外掠夺机构中“油水最多”的一个，公司内部非常腐败。英国的权贵们常常安插自己的亲信到公司任职。因此大批人纷纷挤入。1853年，该公司特许状期满，向议会请求继续任用时，贵族与官员们为使自己的亲朋得此“肥缺”而发生了激烈的争斗。为此，英国议会组织以牛津大学麦考莱为首的委员会调查东印度公司职员的任用制度，最后采取了通过“公开考试、择优录用”公司工作人员的新做法。英国哲学家密尔称这是英国政治史上的重大改革。
1854年，英、俄两国在克里米亚作战，由于英国政府机构混乱，官员昏庸无能，玩忽职守，导致英军伤亡惨重，于是国内舆论哗然。
1855年2月，战争结束。新上台的内阁为平息国内怨气，迎合舆论，于当年5月颁发了枢密院令，成立文官事务委员会，办理各级公务员的选拔考试事宜，从而为英国最终形成公务员制度奠定了基础。
1870年6月，英国政府以法令形式正式确立了公开竞争的考试制度，规定所有职业性的事务官需要经考试并取得合格证书才得任用。加上英国文官已有的分类、考核、培训、职务常任、政治中立等一整套比较科学的管理制度，标志着英国公务员制度的正式产生。英国成为资本主义世界第一个推行公务员（文官）制度的国家。
（二）美国
在政党分肥时期，执政党任命的党徒，每月要拿出2%的薪水资助政党活动，故政府官员被称为“百分之二俱乐部官员”。这样，政府官员就与党派利益联系在一起。这一时期，美国没有政务官与事务官的区别。最初改变这一现状的是海斯总统，1877年6月，他发布命令，禁止联邦政府官员在政治性组织中任职，并规定从今以后不得以任何借口向官员索取政党活动经费以影响官员们的政治倾向。最终将政务官员与事务官员区分开来的则是1883年进行的彭德尔顿文官制度改革。《彭德尔顿法》规定：禁止文官参加政治活动和捐助政党活动经费，不准以官员职位分配作为政党竞选许诺，同时规定官员职位受到保护，非过失不得撤换。但由总统任命的官员不受此法限制，其与总统共进退。
关于择优录用的问题，早在1851年，美国众议院部分议员即提出建立官员分级考试制度，1853年、1855年又先后通过了两个法案，规定部分官员录用必须考试。1977年，海斯总统命令对海关官员、税务官员必须经考试录用，但均未得以认真实行。根本性的转变还是《彭德尔顿法》的实施，该法规定，事务官的录用必须公开考试，择优录用。故《彭德尔顿法》被看做是美国“功绩制”，为主要内容的现代文官制度的时期。
《彭德尔顿法》是以英国文官制度为蓝本，结合美国自身的经验而制定的，具有美国的特点。其要点有三条：（1）通过“竞争性考试”选拔公职人员，并且从低级公务开始，这是功绩制原则的核心，也是这部法律的中心思想。（2）相对的职业保障，凡通过文官考试而被录用的人员，不得因政治原因（指政党关系）被免除公职。（3）文职人员在政治上保持中立，禁止“强制任何人采取政治行为”（主要指强迫公职人员向政党或其他候选人捐助竞选基金或为之竞选）。
《彭德尔顿法》实行了一个世纪，直到1978年才第一次做了重要修改。这是因为自1883年以来美国政府的规模、职能和工作复杂性都有很大发展，该法规定的文官制度不再适应变化的情况。1978年10月美国国会通过了《文官制度改革法》，于1979年1月生效。该法对联邦的人事制度进行了重大改革，其核心是推进按工作表现付酬的功绩制，以提高政府工作的质量和效率，它第一次确定了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则。这九条原则与以前的法律相比，提出了两点新内容，即强调利用报酬来鼓励政府雇员工作的积极性；保护揭发政府工作缺点和弊病的人。按《文官制度改革法》进行的重要改革主要有以下三个方面：建立“高级行政职位”；推行功绩工资制；改革考核制度。除以上三点主要改革外，《文官制度改革法》还第一次承认了联邦雇员组织起来进行集体谈判和通过工会参与涉及他们的决定的权利。
（三）法国
法国公务员制度的建立始于拿破仑时代，其形成是与教育制度联系在一起的。拿破仑时代将录用官员与教育制度紧密结合起来，当时按人们受教育的不同，毕业之后通过任用考试，分别录用为等级与责任不同的官员。且教育的管理从初级到高级，直到职业教育均集中在中央政府手里。由于教育程度与官员任用上的这种连锁关系，所以学校的录取考试最重要，它直接决定着任职的起点。例如进入高级文官阶层的人必须进入国立行政学校学习，被其录取后即自动进入文官系统，学生学习期间享受法律给予文官的一切待遇，并领取薪金津贴。毕业后，各部门一律不得拒绝任用。由此可见，法国文官的考试制度是一种间接考试制度，即经过考试进入有关学校，毕业后为政府官员。
拿破仑执政时期，草创了公务员制度的雏形：建立等级制；规定在行政部门实行严格的纪律；颁布了某些适用于所有公务员的规章制度；创办了许多培训官吏的专门性和综合性的技术学校。
从19世纪到20世纪前半叶，法国政府陆续建立了一些文官管理制度，主要有：1853～1859年退休法；1905年关于纪律的规定（其中规定公务员受处分时有权看到宣布这个处分的文件）；1913年的转调法（规定了公务员在各行政部门之间调动的条件），等等。
1875年法国第三共和国颁布了新宪法。宪法规定总统由上、下议院共同选举产生，总统任免总理、部长，而总理和部长也有权利任用一些与其行政权力有关的官员。这些官员与内阁和总统共进退，由此完成了政务官员和事务官员的区分，形成了法国公务员系统。
第一次世界大战结束后，法国政府颁布了两项重要法令，规定各县市政府公务员的选拔、公务员升迁及惩戒等办法。到第三共和国时期，制度已具相当规模，形成了以在选用官吏时注重人才、官吏所必须接受的教育与训练由各用人机构自选决定；公务人员的任用须经公开竞争考试，考核科目则注重业务技能，而不是一般的通才教育，并适当放宽投考年龄的限制等特点的人事制度。
第二次世界大战结束后，法国于1945年10月组建了公职管理总局，隶属总理府。1946年10月公布《公务员法》，设置公职最高委员会，还规定财政部的预算总局也参与管理人事行政事宜。至此，法国公务员制度日臻完善，成为法国政府机构的重要组成部分。
