第一节 国防和军队建设科学发展的客观要求
军官职业化是国家根据军队职能的特殊需要，着眼于军官发展的全过程，通过法定军官员额和建立相应的选拔、培养、激励和退役保障等机制，为军队建设需要保留的高素质军官提供长期服役，直至退休的一种现代军官管理制度。它能使军官在服役期间专注于军事职业素质和履行岗位职责能力提高，并享受到各种优惠待遇和社会报偿，在退休后能够得到基本生活保障。军官职业化是现代化国家军官管理制度发展的重要趋势。各国国情不同，实行这项制度的国家在具体做法上有很大差异，但也具有许多共同特点。主要是职业军官成为军官队伍的主体，国家通过法律确保军官服役既是履行保卫国家的义务，同时又是一种谋生的职业。军官职业化作为一种军官制度，其主要优点有三个：一是具有较强的职业稳定性，有利于吸引保留优秀人才，提高军官队伍的专业素质；二是具有凝聚军心的作用，使军官把精力集中到国防和军队建设中；三是可以消除军官二次就业带来的后顾之忧，解决市场经济条件下大量军官转业安置遇到的一系列难题。探索建立中国特色军官职业化制度是在新的历史条件下从国家发展稳定全局统筹解决我军军事人才建设问题的正确选择，对于推进国防和军队建设科学发展具有重要意义。需要说明的是，在现行军队干部制度下，文职干部具有现役军人身份，也存在转业的问题，因此在本章讨论中，对“干部”和“军官”不做区分。
军官职业化制度具有多种功能，其影响远超出军队建设本身，是一项具有较强“溢出效应”的现代军官管理制度。在当代中国，中国人民解放军作为社会主义国家政权的柱石和维护中国共产党执政党地位的重要武装力量，在国家政治生活中具有重大作用。这就决定了对作为国防和军队建设的能动主体和核心力量的军官队伍的管理制度选择，具有强烈的政治价值取向。因此，我们必须首先从政治和大局的高度来认识建立这项制度的重要意义。
一、提高我军履行历史使命能力的客观需要
随着信息化为核心的新军事变革加速发展和我军历史使命的进一步拓展，核心军事能力的标准要求和生成模式发生了深刻变化。提高打赢信息化条件下局部战争能力和完成多样化军事任务能力，迫切要求军队建设向信息化转型，尤其要求以军官队伍为主体的军事人才队伍具备以信息技术为时代内涵的专业化素质。世界军事强国军队建设实践表明，专业化必须由职业化来支撑。在军事领域，以提高专业化水平为核心取向的军官职业化，反映着信息化条件下军事人才建设的本质要求，已成为世界主要国家加强军队建设的普遍选择。对我军来说，建立军官职业化制度，使军官队伍保持相对稳定，既有利于吸引和保留高素质专业人才，也有利于提高军事人才培养的起点和层次；既有利于积聚军事人才队伍的能量，也有利于最大限度地发挥军事人才培养使用效益，从而大大提高我军有效履行历史使命的能力。
二、维护改革发展稳定大局的现实需要
在全面建设小康社会进程中实现富国与强军的统一，始终要求军队紧紧围绕改革发展稳定的大局，科学筹划和推进包括军事人才建设在内的各项建设，使之与国家经济社会发展对国防和军队建设提出的要求相适应。近年来，国家人事制度改革不断深化，公务员队伍和企事业单位人员队伍的职业化程度不断提高，人才资源配置市场化趋势日益增强。军队人力资源管理制度与此不相适应的问题愈加凸显，由此带来的退役军官安置难等矛盾越来越突出，而化解这类矛盾的综合成本也越来越高，不仅给军队建设造成了复杂而深刻的影响，同时也成为构建社会主义和谐社会面临的重大课题，甚至成为影响社会政治稳定大局的重要因素。客观认识市场经济条件下军事职业在社会分工中的独立性和特殊性，尽快建立中国特色军官职业化制度，具有重要的政治意义。一方面，它有利于消除军官献身国防事业的后顾之忧，激励军官在履行岗位职责，带领部队为国家发展提供安全保障中更好地发挥才干；另一方面，它有利于在全社会形成尊重军人职业的价值导向，不断增进军政军民团结，巩固和发展和谐稳定的政治局面。
三、推进军队建设科学发展的必然选择
军官队伍是军队建设的骨干和主体力量。推动军队建设科学发展，更好地实现军队建设与军官职业生涯发展的统一，既是军队建设科学发展的重要基础，也是军队干部政策制度改革的重要目标。新形势下，在全面深化军队干部政策制度调整改革这项重要系统工程中，建立军官职业化制度带有根本性。我军军官的服役、培训、选拔、权益保障、工资福利、退役安置等各项制度，以及其他方面的政策制度，都与军官职业化制度建设密切联系在一起。如果在建立军官职业化制度上不能取得进展，干部政策制度方面的其他改革都很难真正到位。毫无疑问，只有把建立军官职业化制度作为新的突破口，才能真正使深化干部政策制度调整改革有所遵循，也才能把军事人才队伍建设进一步纳入科学发展的轨道，从而确保军事人才队伍成为不负重托、不辱使命，让党和人民放心的坚强群体。
中国共产党的第十七次全国代表大会报告中关于推进国防和军队建设改革发展的战略思想和胡锦涛主席的有关指示，为建立中国特色军官职业化制度提供了科学依据。近年来，全军上下对建立军官职业化制度高度关注，广大官兵积极建言献策，与此同时，一系列体现职业化要求的具体政策制度也相继出台。特别是我国经济社会持续高速发展，综合国力日益雄厚，国民教育和社会保障体系逐步健全，为建立军官职业化制度创造了日益成熟的条件。深刻认识建立中国特色军官职业化制度对推进国防和军队建设科学发展的重要意义，抓住当前国内外形势为军队实施重大制度改革提供的历史机遇，尽快建立中国特色军官职业化制度，就一定能推动军事人才建设取得实质性的发展，为国防和军队建设实现跨越式发展提供重要的人才支撑。
第二节 解决军队干部转业安置难题的治本之策
如前所述，军官职业化制度首要的功能是提高军官队伍的专业化水平，增强军官队伍履行使命的能力。和任何比较成熟的管理制度一样，军官职业化制度还有许多其他社会功能，比如，解决市场经济体制下大量军官二次就业难题、促进全社会增强国防意识等，就我国现实情况而言，从根本上解决每年大量军队干部转业安置遇到的一系列难以克服的矛盾及其所带来复杂的社会问题，是推动建立军官职业化制度的重要动力。［《解放军报》2009年6月3日第1版发表的题为《不断开创军转安置工作新局面》的社论指出：“军转安置工作是党的干部工作和人才队伍建设的重要组成部分，事关党和国家工作全局，事关国家改革发展稳定大局，是促建设利和谐、稳军心固长城的重要工作。”社论要求军队“还要积极协助（各级党委、政府）做好部分军队退役人员的解困和稳定工作，维护社会和谐稳定的大好局面”。这篇社论是2009年6月2日在北京召开的第五次全国军转表彰大会暨2009年军队转业干部安置工作会议召开第二天在《解放军报》重要位置发表的。《凤凰周刊》2009年第18期发表的评论这次全国军转会议的文章《中共或推军转新思维》中指出：“十几年来，在长期计划经济体制军转安置政策下产生的近百万企业军转干部，上访维权不断，成为大陆各级地方政府重要的维权对象，这些人占军转安置人数的近1/4。”载该刊第38页。］
从社会学视角看，军官转业是一种社会流动（转业安置对转业军官个人来说就是二次就业）。在转业安置过程中，他们在社会阶层结构中的位置发生了变化。随着现代社会专业分工细化，各社会职业内部流动虽然日益频繁，但跨职业、跨阶层流动相对较少。转业军官二次就业与其他社会成员二次就业的区别就在于其个体的在初始阶段的“非主动性”（除少数未达到最低服役年限想趁年轻到地方发展的外，多数是组织安排转业而非本人要求转业）和长期军事文化熏陶形成的特殊群体意识。这是转业军官在安置过程中被共同的现实利益激发出来的区别于其他社会成员的特点。军事职业对人的生理条件的特殊要求，使大多数军官的职业生涯要明显比其他职业短，这样军官群体就处于高度流动状态。军官退役是国防和军队建设发展需要，从理论上说，国家的转业安置政策能够保障军官退役后的总体社会地位不降低，这种转换只是一种社会学意义上的水平流动。然而，实际上，它既是军官职业生涯的结束，也意味着个人向上的社会流动暂时中断。在这个过程中，客观存在着这些相对于全体社会成员平均水平来说具有较高综合素质的退役军官，由于其所拥有的军事知识技能的专用性，其人力资本中相当一部分要发生流失（部分人力资本在新生活环境中变为“沉没资本”）。这使他们在新的生存发展竞争中处于相对劣势，许多人感受到在这个过程中社会地位降低了，实际拥有的可控资源减少了。有这种个人感受的个体在新的社会生活环境带来的生存压力下，出于本能和策略性的反应，极易凝聚成为具有共同自我意识的群体，他们往往会要求国家兑现宏观转业安置政策承诺以实现个人诉求，这种个人诉求的策略性群体式表达往往以合法的形式进行，但却对政府安置部门形成不小的社会压力。在那些不从大局出发积极落实国家转业安置政策的地方，这些潜在的矛盾在各种因素影响下逐步积累叠加，在一定条件下可能成为影响社会稳定的重要因素。实行军官职业化制度，不仅可以把这个涉及面很广，需要靠国家行政力量强力推动才能完成的“政治任务”（更准确地说是“政治难题”），通过国家财政的必要投入与国家社会保障制度的调整完善相配合，以军事制度改革的形式，分解转化为正常的军队现代化制度建设任务。而且从长远看，这项改革还可以获得很高的军事经济效益和综合社会效益。因此，在本章第一节从政治视角对建立军官职业化制度的重要性和必要性进行简要分析之后，笔者还要从军队建设如何与经济社会发展相适应的角度，深入研究建立中国特色军官职业化制度的动力问题，并在第三节从实现军事人才管理科学化这个微观视角，进一步分析建立军官职业化制度的问题。
目前我军军官退役后的安置去向，主要是由三项政策制度决定的：一是《中华人民共和国现役军官法》［《中华人民共和国现役军官法》，1998年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国现役军官服役条例〉的决定》第一次修正，2000年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议《关于修改〈中华人民共和国现役军官服役条例〉的决定》第二次修正。］，其中规定师职以上军官和享受同等待遇的专业技术军官以及服役满30年或年满50周岁的团职以下军官，都可以在军队退休；二是《文职干部条例》［《中国人民解放军文职干部条例》，1999年6月23日中央军事委员会常务会议通过。］规定，副局级及以上非专业技术文职干部和享受副局级以上待遇的专业技术文职干部，以及服役满30年或年满50周岁的处级以下文职干部（含享受相应待遇的专业技术文职干部），可以在部队办理退休；三是现行军队干部转业安置的基本政策性文件，即《军队转业干部安置暂行办法》［《军队转业干部安置暂行办法》，2001年1月29日中共中央、国务院、中央军委印发。］规定的转业到地方工作的退役方式。依据上述制度安排，部分干部以在部队退休的方式退役，对晋升到师职和其他享受同等待遇的军队干部个人来讲，实际上军事职业就是终身职业，相当于实行了职业化。2001年《军队转业干部安置暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定的可选择自主择业方式退役安置的干部范围，是团职和军龄满18年的营职干部，2006年调整后的自主择业条件为：师、团职干部，服役满20年的营职干部（包括享受同等待遇的文职干部）。自主择业的干部，由国家发给退役生活保证金，并享受医疗、住房、养老保险等社会保障。如果这部分干部自主择业后，不在社会上寻找新的职业，对他们来讲，从军也是其终身职业。这实际上是一种过渡性的军官职业化制度。在市场经济体制还不够完善的情况下，国家采取这种过渡性安置政策有其现实依据。《暂行办法》规定了两种转业安置方式，以何种形式安置由干部自己来选择，而部分干部由于长期在军营生活，就业观念跟不上时代发展，对党政机关等经济保障稳定又有一定权力的安置去向比较热衷，据地方政府负责转业安置工作的同志讲，“计划分配的转业干部，90%以上的要求进党政机关”。近年来，党政机关成为军队转业干部安置的主要渠道。据统计，安排进各级党政机关的军队转业干部逐年增加，到2003年已达到78.4%。同期，安排进事业单位的为17.8%，进企业的为3.3%。［《军队干部转业形势政策宣传教育读本》，解放军出版社，2005年版，第235页。］虽然退役干部选择自主择业方式的人数在逐年增加，但选择计划安置的仍占大多数，从2001年开始实行自主择业政策至2009年，选择自主择业的干部累计9.7万人，仅占退出现役干部总数的16.3%［《解放军报》2009年6月3日报道说：“8年来（2001年至2009年），（全国）共安置49.7万名军转干部。”《解放军报》2009年5月18日第二版发表的《军转安置：改革创新“进行时”》指出，实行自主择业政策以来，“自主择业干部累计达到9.7万人”，据此计算，选择自主择业的干部仅占全部转业干部（49.7+9.7万）的16.3%。］。地方政府安置转业干部的压力仍很大。在第二章我们分析社会转型对转业安置带来的影响时已指出：市场导向的用人机制与转业干部指令性分配的体制性矛盾突出、党政机关精简机构与军队干部转业安置的结构性矛盾突出、计划安置渠道变窄与对计划安置期望过高的选择性矛盾突出。这些矛盾在现行“以计划安置为主，以自主择业为辅”的转业安置政策下难以解决。在2009年6月2日召开的第五次全国军转表彰大会暨2009年军队转业干部安置工作会议上，国家领导人对军转安置政策的权威表述已有所变化，但具体政策还没有大的调整。［2009年6月2日在北京召开的第五次全国军转表彰大会暨2009年军队转业干部安置工作会议上，国家副主席习近平强调指出：军队干部转业安置工作“要适应国家和军队各项改革的深化，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，着力推进中国特色退役军官安置制度进程，开创军队转业干部安置新局面。坚持把军转干部指令性安置同人才资源市场化配置结合起来，把军转安置制度改革同国家和军队相关制度改革结合起来，把服从服务国家经济社会发展需要同促进军队转业干部全面发展结合起来，把借鉴其他国家好的经验做法同立足我国国情军情结合起来，努力建设既承接我国军转安置工作光荣传统、又符合时代发展要求的中国特色退役军官安置制度”。］
一、现行军队转业干部安置制度存在的问题
现行军队转业干部退伍安置制度主要存在以下几个问题：一是与国家人事制度改革发展不相适应。市场经济要求对人才资源进行市场化配置，而现行转业政策仍按传统的指令性计划方式配置人力资源；人事制度改革的方向是取消身份限制，提倡能上能下，而现行政策规定军队转业干部在转业之后也永远保留干部身份，是事实上的干部终身制［《十六大以来我国干部人事制度改革稳步推进》，《人民日报》，2007年7月18日。］。随着企业改革深化，转业干部实际可安置的岗位仅限于党政机关和事业单位，而且在没有岗位的情况下还要带编制安置，保留原职务待遇，客观上是在强化“官本位”意识。［以浙江省为例，2008年分配到各级机关的（含参照公务员管理单位）军转干部占计划分配总数的76.95%，这是全国比例最高的省份。广州市2008年起各级党政机关实行预留本单位减员三分之一的职数及编制，用于安置转业干部，而且对专业技术军转干部在地方的相应职务级别予以明确。参见《解放军报》2009年5月18日第二版。］二是经过严格选拔程序晋升的军队干部，到地方普遍降职使用，而且现行政策规定，副团职以下干部转业到地方一般不安排职务。这样安置规定虽有客观原因，但与地方领导干部不论工作的行业区别多大，工作调动后原职务等级都保持不变，而且副处级以下干部也对应安排，形成了巨大反差。这不利于在全社会形成尊重军人职业的观念，不利于增强国防意识，客观上降低了军人的社会地位，挫伤了广大官兵爱军习武的积极性。三是目前地方干部队伍专业化、年轻化的速度快于军队，转业干部尤其是团职转业干部已不适应地方干部年轻化的年龄要求，即使安排了职务，由于专业限制发挥作用也比较难（团职干部任职满4年后年龄一般在43岁左右，安排了职务在班子里也是年龄偏大的，处于被淘汰的尴尬境地）。这又会在现役干部中强化“晚走不如早走”的想法，不利于军队干部队伍稳定。四是现行的转业安置方式很难避免安置过程中的不正之风。一些干部为了安置到处拉关系，造成同职级干部实际安置岗位的差异很大，有些在部队表现突出的干部安置得不好，而在部队业绩一般但有关系的干部则被安置到比较好的岗位，不利于鼓励干部在部队建功立业。［具体安置分配办法各地正在探索改进，比如有些省市探索出先考核考试后择岗的岗位分配办法，变被动安置为双向选择。在一定程度上防止了安置工作中的不正之风，一定程度上起到了鼓励现役干部在军营建功立业的作用。参见《解放军报》2009年5月18日第二版发表的《军转安置：改革创新“进行时”》。］随着国家公务员制度的完善和劳动人事制度的改革，靠国家指令性计划安置转业干部的做法已难以维持［比较典型的事例是2008年11月海南省两家省直单位，因拒绝接收军转干部受到处罚。海南省人事劳动保障厅依据省委省政府有关文件规定，暂停办理其公务员录用、人员调动、职称评定和编制核定等事项。由于采取了必要的组织手段，这两个单位才完成了安置任务。参见《解放军报》2009年5月18日第二版发表的《军转安置：改革创新“进行时”》。］，二次就业的后顾之忧严重影响着军事人才队伍的稳定。实行军官职业化，可以解除大多数军官的后顾之忧，大大缓解上述问题。
